美欧对俄金融制裁对大国金融安全提出新挑战

美欧对俄罗斯金融制裁对大国金融安全提出了新挑战。

俄罗斯2月24日起在乌克兰实施“特别军事行动”以来，美欧等国对俄罗斯进行金融制裁，造成俄罗斯金融市场大幅动荡、本币急剧贬值、股市暴跌、外汇来源中断、国内外信用卡无法使用、国民私人资产被扣押、西方资本纷纷撤离，同时造成国际金融市场剧烈波动，大宗商品市场价格飙升、加密货币等数字资产投机加剧。

如何从西方对俄金融制裁中汲取教训，防范未来国际局势剧变导致外部的金融封锁、金融制裁，加快建设金融国防，这是必须思考的问题。

美欧对俄战争财政金融制裁及其影响

美欧对俄经济制裁是配合军事手段直接插手乌克兰局势的重要手段。制裁是制裁发起国通过某种惩罚性手段，造成被制裁国遭受损失或对抗能力削弱，并不得不改变行为、接受制裁发起国政治条件的政策性工具。财政金融制裁成为美国日益重要的外交政策工具，据吉布森、邓恩和克鲁特律师事务所统计，2017~2019年美国财政部对外制裁3200多项，平均每天发动三次（项）制裁。俄罗斯目前受到的美欧制裁高达5532项，伊朗和叙利亚分别有3616项和2608项。财政金融制裁成为当前俄罗斯不得不艰难面对的“第二战场”，对全球金融市场、贸易投资都将产生巨大冲击。综合来看，目前美欧对俄的财政金融制裁主要策略如下：

第一，美国财政部对俄直接展开财政金融制裁和限制投资。

一是制裁俄罗斯金融体系的核心基础设施，阻断俄罗斯进入全球金融体系的重要通道。这项措施主要针对俄罗斯全国最大金融机构、国有和私营实体的融资能力，其中包括最大两家国有银行俄罗斯联邦储蓄银行（Sberbank）和外贸银行（VTBBank）及全球90家金融机构等近80%的金融资产。

二是对俄罗斯主要国有和私营实体的债务和股权实施禁令，不得与之进行交易。初期共有13家主要企业被列入美财政部涉俄实体名单，包括6家对俄罗斯经济至关重要的最大金融机构。

三是对俄罗斯Otkritie、Novikom和Sovcom等大型金融机构实施金融封锁。

四是制裁与俄总统普京关系密切的家族、金融高官及其家庭成员，制裁矛头还直接对准了俄罗斯金融巨头KirillAleksandrovichDmitriev夫妇。欧美制裁目前已造成俄罗斯有关人士损失海外资产约八百亿美元。

五是禁止与俄罗斯中央银行进行交易，并切断俄外部主要资金来源。美欧严格限制国际资本对央行资产和主权财富基金的投资；还对俄罗斯直接投资基金（RDIF）、俄罗斯直接投资基金股份管理公司（JSCRDIF）施加制裁。

六是将金融制裁扩大到了消费信贷领域。信用卡品牌“万事达卡”和“维萨”停止了俄罗斯银行业务，2020年二者占俄罗斯支付交易的74%。

第二，美国商务部通过工业与安全局（BIS）对俄罗斯国防、航空航天和海事部门等重要基础设施实施出口管制。第一轮制裁内容包括半导体、计算机、电信、信息安全设备、激光和传感器产品，对49个被列入BIS实体名单的俄罗斯军事终端用户实施控制。第二轮制裁措施包括，对俄炼油行业实施出口管制，并将10个国家共91个实体列入商务部出口管制实体清单，以打击对“俄罗斯军事活动”的支持。BIS制裁的目的是切断俄罗斯获得重要技术投入的途径，限制俄罗斯获取美国商品、软件和技术的能力。财政金融制裁和BIS产业制裁的配合，对于俄罗斯的战争财政能力将产生负面影响。

第三，美国和欧盟等共同决定，将部分俄罗斯银行排除出环球银行间金融通信协会（SWIFT）系统。3月2日，欧盟决定将7家俄罗斯银行排除在SWIFT支付系统之外，这意味着相关俄罗斯银行将无法与境外银行进行交易，使俄对外贸易、外国投资和国际结算清算渠道受阻、速度变慢。

第四，重视通过对全球数字资产管理打击俄罗斯金融体系。美国财政部要求金融机构和加密货币公司报告旨在规避制裁和限制俄罗斯财政能力的措施；财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）要求金融机构识别潜在规避制裁行为并迅速报告。随之Coinbase交易所发布报告称，已经封锁了超过2.5万个与美国制裁名单相关的网址。

第五，美通过对乌财政援助打击俄罗斯实力。2014年五角大楼开始通过“外国军事融资计划”“乌克兰安全援助计划”两个账户对乌加大军事援助。八年来，美国务院和国防部对乌安全援助27亿多美元，对乌“人道主义援助”4.05亿美元。乌克兰局势升级后，美国务院立即要求五角大楼向乌克兰提供3.5亿美元军事援助，而一年来美对乌的安全援助承诺已超过10亿美元。同时美国务院、国际开发署（USAID）还向乌克兰提供了5400万美元“人道主义援助”，3月15日美国已再次拨款136亿美元军事援助乌克兰。2018年乌克兰《国家安全法》要求国家安全支出至少占国内生产总值（GDP）的5%，其中国防支出要占国家安全支出的60%。然而，乌实际国防开支平均只能达到2.5%左右，而2021年国防预算只有42亿美元。

西方金融制裁短期内将影响俄罗斯实力，并对俄国际政治经济能力形成长期约束。一是冻结俄罗斯央行部分外汇储备资金，等同于解除了俄罗斯抵御国内资产贬值的“主要和第一道防线”。目前由于证券资产占俄罗斯央行外汇储备50%以上，金融市场动荡影响巨大。乌克兰局势升级当天，俄罗斯RTS指数开盘即下跌近16%，导致所有交易所暂停交易，RTS指数日内一度下跌近50%，MOEX指数下跌超45%。由于无法动用美元储备，2月28日，俄罗斯金融外汇市场急剧波动，美元对卢布汇率一度升至109的历史高点，卢布贬值幅度近30%。俄罗斯央行为维护金融和物价稳定，随即将卢布基准利率从9.5%上调至20%，促使汇率降至94.6，回撤幅度高达13%。

二是造成俄罗斯海外金融机构面临破产压力，动摇俄罗斯金融基础设施。美欧发动制裁后，俄罗斯联邦储蓄银行（Sberbank）的欧洲公司（SberbankEuropeAG），以及在克罗地亚和斯洛文尼亚的子公司大量存款外流。欧盟有关机构紧急宣布，Sberbank欧洲子公司将在对其克罗地亚和斯洛文尼亚业务进行清盘和出售后全面退出。

三是造成国际加密货币市场动荡。加密货币作为有限信用的国际支付手段，实质上属于广义的金融衍生品。乌克兰局势升级后，加密货币价格大幅震荡。3月1日，比特币上涨16%，达到43838.08美元。一些欧美分析家认为，使用加密货币能够规避美国制裁，还能将资金进行国际转移。但是一些投资分析师认为，由于比特币具有公共性，任何人都可以看到央行账户货币流入和流出。如果俄罗斯央行只使用比特币管理国际储备资金，就会暴露其财政金融动态，那么美欧将打击Coinbase、FTX和Binance等最大的加密货币交易所，等于直接冻结接触俄罗斯金融账户的比特币资金或其他加密货币。但是，美加密数据提供商Kaiko分析师认为，稳定币作为安全资产在规避制裁方面可能发挥更重要作用。因为Tether或USDC等多数加密货币都与美元挂钩，都由中央集权公司发行，对交易都实施监控，那么这类稳定币的表现对于未来研究战争财政金融危机演变有示范意义。

俄罗斯应对美欧财政金融制裁的做法

第一，俄罗斯针对美欧金融制裁采取了金融反制措施。

一是发布战时特殊财政金融措施总统令。禁止个人及企业以外币偿债或将外币转入国外账户，将国内出口企业外汇收入的80%强制结汇，允许上市公司年底前回购股票。

二是俄央行宣布将基准利率提升至20%，并确保金融信息传输系统（SPFS）“不间断运行”，境外参与者也可参与SPFS系统；暂停莫斯科证券交易所股票交易，仅开放外汇、货币市场等交易；取消股票和衍生品市场交易。

三是由财政部划拨1万亿卢布购买遭受制裁的俄罗斯公司股票，临时限制外国企业退出俄罗斯资产等。

第二，实现“去美元化”是俄防范财政金融制裁的长期手段。当前俄罗斯金融机构每天在全球的外汇交易价值约460亿美元，其中80%是美元交易。Sberbank和VTB两家银行资产交易总额占全国的一半以上，但都要通过美国金融系统处理付款。俄罗斯从2014年开始加快“去美元化”进程，措施主要集中在四个方面。

首先，俄政府大幅度减持美元资产。2013~2020年，俄罗斯央行把以美元计价的外汇储备削减了50%以上。2021年7月，俄罗斯财政部长宣布，计划从本国1860亿美元的主权财富基金中，完全清除以美元计价的资产部分，这部分约占俄罗斯主权财富基金的三分之一。

其次，改变贸易结算货币构成，大幅减少以美元结算的份额。目前俄罗斯政府已与中国、印度、土耳其和欧亚经济联盟其他成员国，包括白俄罗斯、亚美尼亚、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦等国，达成了共识、签署了协议，将在双边贸易中优先考虑使用本国货币。俄罗斯大型国有能源公司开始更多使用欧元和卢布进行国际交易，据统计，2020年第四季度，俄罗斯对金砖国家其他四国出口总额只有10%左右以美元计价，远远低于2013年的95%；不过，目前俄罗斯总出口额的50%左右仍以美元计价。

再次，减少对美元基础设施依赖，开发和提升本国结算清算处理能力。2015年为替代SWIFT，俄罗斯开始创建国际结算清算的全国电子支付系统（Mir），并建立了SPFS，并从2017年12月开始为非银行企业提供交易支持。截至2018年3月，共有400多家机构（主要是银行）加入SPFS。Mir和SPFS两套系统扩大了俄国际金融结算清算服务规模，其中在亚美尼亚、土耳其和乌兹别克斯坦建立了Mir中心系统；截至2020年底，俄罗斯以外来自亚美尼亚、白俄罗斯、德国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和瑞士的23家银行与SPFS建立了联系。在消费信贷方面，2021年50%以上的俄罗斯人已拥有本国Miry银行卡,占全国金融交易额的32%。

最后，俄罗斯央行在探索开发数字货币并规范使用。2018年俄罗斯《数字金融资产法》明确了数字货币的法律概念，规定数字货币必须基于卢布是俄联邦唯一法定货币的基本原则，提高了加密数字货币的公众吸引力，并研究基于数字货币的税收系统完善方案，但是该法同时强调，加密货币不会成为俄罗斯境内的支付手段。

根据有关分析，未来俄罗斯数字货币系统可能有助于抵御美国的金融制裁风险，而且法律上对加密货币的定义，以及对俄境内加密货币交易程序的确立，都将显著降低欺诈风险、反洗钱、反恐融资，也将有助于建立透明的加密货币运作税制，将促使俄预算收入增长。

目前俄罗斯金融安全还面临一系列现实问题。首要就是全面推广SPFS系统面临挑战，俄罗斯目前只将其作为进行资金交易的最后手段。

首先是企业使用SPFS的成本还较高。冲突前该系统交易费用为0.80~1.00卢布/笔（折合0.012~0.015美元/笔）。

其次SPFS的国际认知度比不上具有五十年历史的SWIFT。所以，俄罗斯必须通过立法，强化国内金融机构同SPFS建立直接联系。

再次是俄罗斯的国际金融合作伙伴较少。目前俄罗斯政府还只是开始与土耳其和伊朗等发展中国家谈判，意图推动国外扩大使用SPFS系统。

第三，俄罗斯金融体系必须寻找更加可靠的长期合作伙伴。由于俄罗斯与美欧的战略利益存在根本冲突，可以预见美欧将继续维持对俄金融制裁，俄罗斯加快与美元和美欧金融体系脱钩是大趋势。无论是开发Mir和SFPS，还是加大加密货币的开发和实验应用，或者通过国际谈判推广本国国际金融结算清算工具，都是朝向这个方面努力的一部分。

大国应积极主动为国际稳定和增长提供金融公共产品。加速建设面向全球的安全、风险可控的国际金融基础设施。大国保持战时和应急时期的金融流动性至关重要。金融国防建设是推动同步提升国防实力和经济实力的重要手段。国防属于公共产品，需依靠财政投入才能提供。金融国防建设策略，既要着眼积极抵御外部攻击的能力提升，也要具备对外部金融攻击实施主动打击的手段。

（作者系上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、副院长）