赵燕菁：城中村改造的最终目的是什么

城中村是中国城镇化进程中非常特殊的现象，对比绝大部分发达国家也是很少见的，从中可以窥见中国社会变迁的进程。

今年以来，中央多次强调在超大特大城市推进城中村改造。7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。7月24日召开的中央政治局会议指出，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造。

日前，住房和城乡建设部发布消息称，超大特大城市正积极稳步推进城中村改造，目前分三类推进实施，主要是符合条件的实施拆除新建、开展经常性整治提升以及介于两者之间的实施拆整结合。

超大特大城市积极稳步推进城中村改造，在中国式现代化战略全局中具有重大而特殊的意义。

城中村里的烟火气

城市像人，是个有机的生命体，不同的器官、系统负责不同的功能，且彼此相互融通，紧密联系。

在不少城市特别是南方城市，城中村是城市生命体不可或缺的部分。这里“既城既村”，有学者将其描述为“一个由亲缘、地缘、宗族、民间信仰、乡规民约等深层社会网络连结的村落乡土社会”。

我大学毕业到深圳工作时，就曾住在城中村里，楼下吃饭，厅里画图，房间就是宿舍。

很多企业在早期创业时，也选在租金非常廉价的地方办公。由于创业不能选在郊区，必须在城市中心，但市中心价格相对较高，很多创业者就选择城中村或老厂房。西方国家也是如此，初创企业会在车库、地下室办公。如果十个创业公司里面能活下来一个，就会搬出城中村，进入办公楼。

城中村的可塑性很强，能满足城市的各种“临时”需求或战略安排。城市规划在一开始，各种城市用地的比例、规定可能是合理的；但随着城市的变化，会出现很多当初没有预料到的变化，由于规划不能及时随着变化进行调整，这时候市场很多需求就无法得到满足。此时，这些功能就会在没有规划管制的城中村里出现。如果缺办公，城中村就成为办公地点；如果缺餐饮，它就会发展出大量餐厅。

很多人注意到北方城市的民营经济发展和南方城市差距很大，但经济学很难给出合理解释。其实这也和居住建筑类型中城中村的占比密切相关。

我曾问过南方城市的老板为什么不愿意到北方投资，其中一个原因就是城中村。大部分民营企业一开始都是跟着订单起来的，订单一来，就要大量工人立即开工，这时如果让企业为成千上万的员工建设住房是不可能的，更何况很多时候订单完成了，企业的招工需求就下降了。

南方城市的城中村恰恰可以立即以很低的成本满足这部分居住需求。企业起步时就可以轻资产运行，随着订单的增加，很多这类企业就转变成为大企业。北方城市正因为缺少城中村，起步时无法同南方竞争，日积月累北方和南方城市的差距就开始拉开了。

视野拉长放大，我们看到隐藏在城中村的一条中国经济发展大逻辑——城中村的存在，为城市居民特别是外来人员提供了一个非常廉价的大规模居所，用工成本低，客观上帮助企业创造更高的利润；由于我国实行的间接税来自企业，外来人员在企业就业，从而帮助政府创造了更多税收，也就是现金流；政府现金流多了，又能为企业创新发展创造更优良的环境，促进更多企业走出去，走向国际。

这是一个巨大的经济循环，是中国成为并保持制造业大国、世界工厂地位的关键所在。

当前，无论是从需求侧的人口变化来看，还是从供给侧的城市建成区的增长来看，都可以得出相同的结论：中国城市的高速增长时代渐近尾声。在从“高速度增长”转向“高质量发展”之后，在城市的运营阶段，中国经济将面对完全不同的问题。

在城市化的资本型增长阶段，政府工作的重点在于解决资本缺口问题，由于资本性支出会随城市化水平的提高而下降，因此一旦进入城市化的运营阶段，随着运营性支出增加，资本缺口困难将会被现金流缺口困难所取代。

这就像一个工厂，在厂房建好和设备装好后，再建更多的厂房并不会带来实际的增长。城市建设也是相同的道理。此时再继续增加固定资产投资，通常只能带来“坏”的增长。从长期来看，GDP增长结构是“好”还是“坏”，最终会影响经济增长绩效。

那些拥有高现金流的城市、国家将在新一轮竞争中取得先机。换句话说，谁能在本轮城中村改造中留住外来人口，就是为城市积攒了宝贵的现金流资源。

制造业是立国之本、强国之基，在日益激烈的国际竞争中作用越发彰显。当前我国劳动力成本越来越高，住房成本也水涨船高，而城中村能最大程度留下工人，降低日益增长的用工成本，客观上帮助企业提高利润和竞争力，助力政府创造税收和现金流，在我国很多城市特别是南方城市中的作用越来越大。

一旦城中村消失了，城市的孵化功能也就随之消失了。此次，中央提出要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造。把城中村改造和保障房建设和供给放在一起，非常有意义。

起到“保障房”作用的城中村

城中村往往被“污名化”。

长期以来，我们对城中村的印象往往是老破小，藏污纳垢，低级落后。无论是制定城市政策，还是做城市规划，城中村都是个盲区，没怎么被注意，或者认为城中村早晚会在城市规划中消失。

外界对城中村“污名化”时，要考虑到我国为城镇化建设奉献半生乃至一生的数以亿计的农民工，以及其背后的城乡二元结构。

一个城市里应该有多样化的空间，为不同收入群体提供幸福美满的生活。我们要辩证看待城中村，不能忽视城中村在城市中的正面作用。

欧美国家很多老城区过去就是城中村，楼房密集，小巷很多；但它们并没有被拆除，每栋房子不断获得提升改善，最后变成很有趣味的空间，甚至成为有特色的名城。我们今天的城中村改造之后，不能说就一定做得有多好，但至少要有特色。

以深圳为例，深圳的商品房贵，但为什么居民还能生活下去，因为深圳的城中村可视作一种“保障房”来源，类似新加坡组屋，这是深圳城市创新、创业蓬勃发展的主要原因。（组屋是新加坡政府为当地民众兴建的价格低廉的经济适用房，最大特点是价格低廉，配套设施齐全。）

新加坡的住房经验，简单讲是“保障房全覆盖，商品房全放开”，让市场的归市场，保障的归保障。

新加坡的住房体系主要分成两部分，一是商品房，价格高昂，居东南亚地区之首；二是组屋，政府提供，价格不高，大约87%的新加坡人住在组屋里。劳动者一般攒下几年收入后就有能力购买，但条件是组屋不能进入商品房市场出售，只能在拥有保障资格的人之间流通。所以新加坡的住房市场，住和买是分开的，民众不用过分担心房价上涨。

与此同时，新加坡的商品房市场完全放开，自由买卖。我问过新加坡同行，新加坡政府为什么不打压房价？他回答说，来新加坡买房子的，很多不是新加坡人，商品房的房价越高，政府就可以有更多的钱去补贴组屋。这就是新加坡房地产市场的运转逻辑。由于新加坡的房地产市场占比特别小，交易便捷，流动性非常好，非常适于作为保值资产，吸引了大量富豪到新加坡置业。

说回深圳，根据2022年数据，大约有70%的人住在城中村，城中村占深圳住房面积的54%左右；从住房结构来看，商品房仅189万套，公共住房存量仅为55万套，而城中村住房为577万套，占比超过50%。

城中村改造的最终目的是什么

曾经，城中村改造的资金来源依赖卖地获得，政府主导的“拆迁-增容-回迁”模式为城中村改造的1.0版。深圳大冲村改造为其中的典型。

大冲村位于深圳南山区科技园，是一个有500年历史文化底蕴的古村落，也是很多来深圳打拼的年轻人的初次落脚点。2002年大冲村被深圳市政府列为城中村改造的重点试点村之一，2005年南山区正式确立大冲村推倒重来整体开发的改造模式，是深圳市规模最大的城中村改造项目。

当下，中央强调“房地产市场供求关系发生重大变化”，决定了城中村改造的1.0版已走不通。深圳实施的“政府统租，纳入保障”堪为2.0版。

为了落实“加大保障房建设和供给”的要求，深圳政府向城中村业主“统租”物业，加以改善“再出租”给符合保障条件的对象，从而同时达成“不依赖房地产市场融资”和“加大保障房建设和供给”两个目的。

改造后的城中村仍然是保障房体系里的一部分，而没有进入商品房市场，相比以前大拆大建的模式是一个重要的进步，这是城中村改造的一个重大转折，在方向上是符合中央要求的。

“政府统租，纳入保障”模式的关注点在于改造后的城中村，站在外来人口的视角看是恶化了还是改善了，以及如何处理原住民和外来人口的利益关系。两大群体共荣共生、和谐平等是深圳、广州等特大城市气度包容、务实开明城市品质的最突出表现之一。这种和谐平等也要在城中村改造中积极体现。

如果政府从原住民处统租的价格不低于现在城中村的“零租”价，政府改善城中村的成本就要加到外来人口头上，结果改造后的保障条件反而恶化了，这就不符合城中村改造的初衷。

“统租”的目的不是帮助原住民“洗白”原本违章的小产权物业，不是帮助原住民减少租赁市场的风险，而是为了帮助房客获得廉价的居所。

如果按照以前成片拆除的做法，最后结果就是把原本“住”的房子反而变成“炒”的房子，表面上成片改造之后，看上去城市很干净很美好，但以前真正在里面“住”的房客不仅没有改善，反而流离失所。

所以，政府从一开始就要提醒自己：城中村改造的最终目的是什么。

从产权和公共服务切入

城中村改造不能继续通过房地产融资，决定了其未来的改造模式是存量自主更新为主。如果政府要将城中村纳入保障房体系，就必须压低“统租”价格，降低改造成本，否则改造后的租金会水涨船高。

压低城中村改造的初始成本，要从产权和公共服务切入。要通过制度设计，在可以销售的商品住房之外，建立一个以租赁为核心的保障房产权。新加坡保障制度的成功就在于切割商品房和保障房之间的套利。

城中村目前的产权大部分是“非法的”，由于中国没有财产税，城中村违章建筑可以通过出租城市公共服务获利。因此，应当对这部分“小产权”租房开征房地产税并将其合法化。

但如果这些“小产权”住房担负起“保障房”的职能，满足一定条件下（租金、环卫、消防等）可以免除房地产税。

如果既想免交财产税，又无力满足保障房要求，就可以用低于市场价“统租”给政府，纳入公共保障房体系。

城中村的改造中，政府主要是改善城中村的基础设施（例如给排水、电力等），村集体负责社区的物业管理（业主委员会），村民改造自己的物业。现实中的城中村改造应当是不同主体各司其职，而不是互相替代。

最后，判断一个城中村改造是否成功的最重要标准，就是改造以后保障类住宅的供给是增加了还是减少了，价格是更便宜了还是更贵了。

（赵燕菁系厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院和王亚南经济研究院双聘教授，中国城市规划学会副理事长）