新型城镇化命题：1亿人如何定居落户

在中国，夹杂在常住人口和户籍城镇人口之间的是数量庞大的“被城镇化”群体，如何让这群以农民工为主的外来常住群体尽快在城镇安家落户，已成为热议话题。

据全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明提交全国人大的建议显示，自改革开放以来，我国城镇化进程中户籍人口城镇化率一直低于常住人口城镇化率，这一差距不断扩大：2012年我国常住人口城镇化率52.6%，户籍人口城镇化率35.3%，二者相差17.3个百分点;2015年我国常住人口城镇化率56.1%，户籍人口城镇化率37.5%，相差18.6个百分点。

缩小常住人口城镇化率和户籍城镇化率之间的差距，一直被视为新型城镇化的重要内容。近日，国务院编制的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(草案)》提出，到2020年，中国的常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。

蔡继明推算，以2015年户籍城镇化率37.5%计，从“十三五”规划开局之年的2016年起，到2020年实现45%的目标，那么每年需要提高1.5个百分点，也就意味着每年至少要解决2000万农民工及其家属的城镇户口。这几乎是每年需要完成的农村贫困人口“全部如期脱贫，不留锅底”任务量的两倍。

此前的国新办发布会上，国家发改委副主任胡祖才也表示，“要在2020年实现户籍人口城镇化率提升到45%的目标，还需要付出巨大努力。”

城乡二元结构使然

目前，“城镇化率”指城镇常住人口占全部人口的比重。所谓常住人口，就是指城里居住6个月以上的群体，包括一次性居住6个月，或者是一年之内累计居住6个月以上。国家统计局新闻发言人、国民经济综合统计司司长盛来运在新闻发布会上曾提到，这个概念和口径是和国际上其他国家一致。

至于“户籍城镇化率”是依据公安部门的户籍资料计算的。盛来运表示，“这两个数据之所以有差距，主要是指标的定义口径和数据来源不一样，这是很正常的。”他解释道，造成统计口径不一致的主要原因是城乡二元结构。改革开放后，劳动力流动转移加快，农村人口流入城镇，但是户口没有发生变化。出现两个数据口径也说明，要加快农民工的市民化。

2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》(简称《规划》)也提到，目前快速发展的城镇化存在的突出矛盾和问题，必须“高度重视并着力解决”。排在首位的是，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。

蔡继明在建议中提到，非户籍城镇常住人口的农民工及其家属处于“半城镇化”状态，催生了新的城市二元人口结构、3500万流动儿童、5000万留守妇女和5000万留守老人、民工荒和招工难、春运潮等问题。

毫无疑问，提高户籍人口城镇化率，存在诸多好处。习近平总书记在《十三五年规划》(建议稿)中提到，实现1亿人在城镇落户，意义重大。从供给看，在劳动年龄人口总量减少的情况下，对稳定劳动力供给和工资成本、培育现代产业工人队伍具有重要意义。从需求看，对扩大消费需求、稳定房地产市场、扩大城镇基础设施和公共服务设施投资也具有重要意义。

国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河具体说到，1亿人落户城镇带来的人口聚集效应将促进地方产业结构升级转换。从消费上看，城市人口的边际消费倾向更高，更愿消费，未来消费对我国经济的推动作用非常大，农业转移人口转为城镇居民后能有效促进消费增长。从投资角度讲，每有1人转化为城镇居民，就能带来相应的公共投资增长，1亿人落户城镇将带来巨大的投资增长。

落户城镇的“1亿人”源于2014年政府工作报告中提到的“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题”，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

国家发展改革委副主任徐宪平在发布会上提到，现在的80后、90后新生代农民工在数量上已经超过1亿人，在流入地居住五年以上的农民工有5000万人以上，举家迁徙的农民工大概有5500万人。“预计到2020年，城镇常住人口中，农民工及其家属的总量会达到3亿多。先解决占到1/3左右的1亿人，这个既是可能的，也是必要的。”徐宪平说道。

户籍制度改革破冰

内需是我国经济发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城镇化。《规划》将城镇化视为保持经济持续健康发展的强大引擎，要“努力实现”1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。不过在去年公布的“十三五”规划建议稿中已经变成要“加快提高”户籍人口的城镇化率。

至于户籍人口城镇化率提高不快的原因，胡祖才归纳为“两个积极性”不很高：一是地方政府的积极性不是很高，因为要增加一些投入;二是农民也有担忧。

中国社科院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山认为，农业转移人口市民化公共成本主要分为公共服务管理、社会保障、教育和住房几大块，要支付这些成本并不容易，特别是一些小城镇的财政资金状况较为紧张。

发改委等11部门联合印发的《国家新型城镇化综合试点方案》明确了要建立农业转移人口市民化成本分担机制和多元化可持续的城镇化投融资机制。该方案中明确的“挂钩机制”在“十三五”规划建议稿中北归纳为“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”。

据媒体报道，这就要求进一步加大对农业转移人口市民化的财政转移支付力度，地方在土地城镇化、增加土地增值收益的同时完善对农业转移人口的基本公共服务。未来，应建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任，综合推进体制机制改革创新，鼓励社会资本参与基础设施投资建设。

公安部副部长黄明也提到，户籍制度改革的政策与《规划》是配套的。《规划》公布后4个月，在国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(简称《意见》)中提到，落实优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题;不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。

胡祖才表示，目前各地都在根据实际情况积极探索、创新机制。户籍制度的改革路径分为两个方面，一方面落实国务院户籍制度改革意见，为农民落户拓宽通道;另一方面又通过居住证制度落地提高居住证持有人的基本公共服务，缩小基本公共服务差距。

前者，2014年国务院出台了户籍制度改革的意见，到现在为止，有27个省市区都出台了户籍改革实施方案。后者，2015年国务院又出台了《居住证制度暂行条例》，在政策规定和政府鼓励下，有些城市已经迈出了很大的步伐。

由于农民工本身类型多样化，他们的就业地点、迁移半径、工作稳定程度都存在差异。加快使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户，“一刀切”的政策并不现实。此外，将1亿农业转移人口转为城镇居民，城市的资源承载能力能否承受，1亿人落户城镇应以怎样的路径实现，也值得考虑。

马晓河认为，应该分类释放。比如，特大城市和大城市应在现有基础上创造条件，吸纳农业转移人口，在大城市周边培养建设一批中小城市，以形成公共服务一体化的城市群。在这个城市群中，居民将享受到无差别的养老、医疗、教育等公共服务，此举可有效分散大城市的压力。

对于中等城市来说，对农业转移人口落户城镇的政策标准不应定的太高，要适当降低市民化门槛;小城镇要从提高公共设施水平、增强公共服务、发展产业、创造更多就业机会等方面入手，提高城镇的整体发展水平，增强城镇人口的集聚能力。

“三权”退出机制被提上议程

事实上，推进农民工的市民化进程，也是当前深化农村集体产权制度改革的难点。中农办副主任韩俊认为，这并非简单地给这些农业转移人口发一个户口本，最重要的意义是让他们享受到和城镇居民同等的公共服务。

此前，有地方尝试以城里的工作、住宅、社保、低保和养老保险这“五件新衣服”来换取农民退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权这“三件旧衣服”。2014年7月公布的《意见》提到，完善农村产权制度。“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提到，要“切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”。

土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。而他们进城落户后享受的权益是他们作为公民应该享有的人权。有分析认为，人权和财产权是不能互换的。

不过，这三项权利的“有偿退出”在今年1月被明确提上议事日程。国务院召开常务会议确定，探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制。

国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆接受第一财经记者采访时表示，在农业转移人口市民化的大背景下，明确提出要按照“依法自愿有偿”的原则，有利于最终探索出进城落户农民对这三项权利的退出机制。

而之所以提“退出”并要建立机制，在于为了让农业转移人口彻底市民化。叶兴庆认为，目前虽然没有法律依据，不过，在2015年中央一号文件中提到，要统筹推进与农村土地有关的法律法规制定和修改工作，抓紧研究起草农村集体经济组织条例，就是要在一个基本的法律框架下，重新界定集体所有制，在法律规定上明确成员权等内容，以此来建立“三权”的退出机制。这也是下一步集体产权制度法治建设的重要内容。

至于“自愿”和“有偿”，在叶兴庆看来，是一个事物的两个方面。既要让退出的人满意，又要让接手的人或组织满意，就意味着，只有采用市场化手段，让这三个权益的价格接近市场价格，否则自愿交易就成不了。