国企混改的难点

第一财经其他 吴幼喜、陈云天2016-05-17 21:55

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按照《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》,国企类别分为商业类和公益类。商业类可以细分为两种情况:主业处于充分竞争行业和领域的;主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的。

推行混合所有制改革(下称“混改”)是众多国企走向市场化的一个重要措施,笔者认为混改对上述几类国企会产生不同方面和程度的影响。

充分竞争类国企:混改后的深入改革问题

据统计,截至2013年底,113家央企中,91家实际控制了377家境内外上市公司,上市公司总资产、营业收入、利润总额分别占集团公司的54.3%、61.3%、75%。可见,央企中大部分优质资产已经通过改制上市实现了混合所有制。一些企业集团中,混改面也达到较高比例,如截至2013年底,在中国建材集团各级企业中,混合所有制企业数量超过85%。

相当数量的地方国企也完成了境内外上市、合资合营等改制行为,股东来源实现多元化。如上海2014年印发《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见(试行)》的通知,对上海国企实行分类施政,在公司制股份改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励和员工持股三个层次上推进。广东省则要求到2017年混改企业户数超过60%、2020年超过80%,允许员工内部持股。

因此,对这部分国企来说,需要关注的是混改后的持续和深入改革问题,比较突出的是国有资产监管体制改革和员工内部持股的问题。

国有资产监管模式改革思路要从市场化的产权形式入手,从资产管理转变为资本管理,重点关注资本形态的保值增值,通过资本市场包括股价、债券等市值管理和分红情况监管企业。改变目前国企的财务、战略、投资数据的统计报告制度,回归股东角色,国有资产监管部门和国企其他股东一样,按照《公司法》和证交所规定,遵守上市公司的信息披露制度,公开、透明获取企业信息,改变国资监管部门是“特权”股东、不遵守上市公司规则的形象。

国有资产管理部门要改变直接任命企业经营者的做法,采取市场公开招聘的方式选拔董事会和经理会成员。要还权于董事会,健全董事会的责权利机制,制定科学的绩效考核指标,严格任期制,改变董事会有责无权的情况,外聘独立董事也要按比例承担盈亏责任。

员工内部持股是调动在场所有者积极性的一个关键措施,有利于把国家、企业和个人的长期利益捆绑在一起,但在多数国企进展不快。一个原因是一些国企的公众形象遭到扭曲,员工持股给人自肥或内部人控制的印象;另一个原因是持股比例和股票定价方式会让国资监管部门担心国有资产流失的问题。

另一个难点是因多数国企都是先有上市公司,后推行员工持股计划,且上市公司资产规模巨大、社会股东较多。这种逆向程序会产生疑问:员工持股到哪儿去买股票?按什么价格买?行权时间如何确定?每个员工持股数量和比例如何?这些都是涉及个人利益和社会股东利益的重大问题。

从一些企业案例来看,虽然员工持股比例不高、员工缺乏话语权,但能捆绑企业和员工的长期利益,员工会更积极地关心企业经营,做好本职工作。

笔者认为,混改后的国企通过监管体制转变和员工持股两方面的改革,定会巩固和深化混改的效果,使国企外在松绑、内加压力,从而迸发出活力,增强企业的市场竞争能力。

部分商业类、公益类国企:混改的难点

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确规定了一些重要和关键领域的国有资本实行何种形式的混改:

重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域;重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用;江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网,根据不同行业特点实行网运分开、主辅分离,对自然垄断环节的管网;核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域;国防军工等特殊产业,从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域。以上产业领域实行国有独资或控股,但也允许符合条件的非国有企业以合适方式参与上述国企经营。

至于公益类国企,如水电气热、公共交通、公共设施等主要通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。

笔者认为,混改对这些产业的国有资本改革是有战略意义的,混改的方式也是多种多样的,但也存在一些问题:

第一个难点是这些行业的市场化不够,产业领域中多种市场要素缺乏充分流动的能力,产生的一个相关问题是资产定价有一定难度,这会影响到社会资本的进入和退出。社会资本多数是现金进入,退出时也希望拿回现金,但如何评估保值增值幅度,在缺乏充分竞争的条件下,双方达成一致意见存在一定难度。

第二个难点是双方经营目标和文化的融合问题。对国企来说,让渡部分股权是改变机制的途径,使企业具有活力。对民企来说,更多关心的是国企的垄断利润回报或开放市场、配套服务的问题,前者是财务投资的概念,后者是市场准入问题。这两个目标是矛盾的统一。

混改的理想结果是随着社会资本的进入,新增盈利压力,要求国企改善经营管理,降低成本,取得良好的经济效益,从而为所有股东带来满意的回报。

但也存在一些问题:哪些社会资本能够获得行业准入资格?占比多少?能获得几席董事席位?决策争议问题如何解决?最后这点尤为关键,如果单纯以股份比例多少来解决争执的话,结果一定是社会资本大输或退出。

社会资本对国企投资方向和福利政策也有自己的理解和追求,可能产生经营目标和管理文化难以融合的结果。如社会股东根据市场变化不同意主业投资项目,这是否和政府的产业政策相冲突?如社会股东根据实际提出裁撤企业机构和冗员、以降低企业成本,国企监管部门是否同意这样做?另一方面,由于国企一股独大,也可能把混改演变成集资活动。

混改是政府和国有资产监管部门寄予较大希望的一项改革措施,在一些垄断或部分垄断的产业领域推进混改,又是一个新课题和新挑战。但我们也要看到,在某些行业特别是垄断行业、社会资本占比不大的情况下,混改不能有效解决国企长期存在的各种痼疾。

笔者认为随着政府经济管理水平的提高,可以通过专业管理而非国企垄断、半垄断手段管理这些行业的产品及服务,逐步开放这些产业领域,改变这些产业领域的国企定位和产业政策,允许多种经济形式市场准入和竞争,可能是更为有效的措施。

(作者吴幼喜系国企管理者;陈云天系商务部培训中心讲师)

编辑:黄宾

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