政策大红包：中央调减京津沪耕地保护指标

随着全国土地利用总体规划中相关指标的调整，北京、天津和上海的相关负责人终于可以松口气了。否则，上述三地中可能在2020年因耕地保护指标不能完成受到中央政府的问责。

6月23日，国土资源部召开视频会议，安排部署土地利用总体规划调整完善工作，并给各地下发了《土地利用总体规划纲要(2006～2020年)调整方案》(下称《调整方案》)。第一财经记者发现，按照《调整方案》，北京天津和上海三地的2020年耕地保有量指标均被大幅度降低。

在原有规划中，北京需要在2020年保有21.47万公顷耕地，《调整方案》将之降低为11.07万公顷;天津在原有规划中需要在2020年保有43.73万公顷耕地，《调整方案》将之降低为33.40万公顷;上海在原有规划中需要在2020年保有24.93万公顷耕地，《调整方案》将之降低为18.80万公顷。

以此来看，三地迎来的政策红包均不小，北京的耕地保护指标减少了48.5%左右，天津减少了23.6%左右，上海减少了24.5%左右。

在土地利用总体规划中，所谓耕地保护指标，是一项约束性指标，换言之，就是必须要保住的指标。

按照《调整方案》，全国耕地保有量到2020年要保持在18.65亿亩，并将该指标分解到各省级行政区，并且作为一项“约束性”指标，要求地方“严格落实，不得突破”。

国土部部长姜大明6月27日表示，国家“十三五”规划和国土资源“十三五”规划把资源节约保护放在了突出的位置，提出了耕地和基本农田保有量、新增建设用地规模等约束性指标。所谓约束性指标，就是完不成任务要被严肃问责的指标。对此，我们必须高度重视，采取有力措施，确保全面实现。

京津沪耕地存量一度告急

之所以说上述三地迎来政策红包，是因为在此前的土地二调中发现，这些地区的耕地保有量已经触及“红线”。

北京土地二调结果显示，截至2009年底，北京有耕地22.71万公顷(340.8万亩)，距离原有《规划》确定的目标21.47万公顷(322万亩)，仅有约1.24万公顷(18.7万亩)的占用空间。

从1996年至2009年的十三年中，北京年均减少耕地年均减少8980.9公顷(13.5万亩)。如果不能及时踩刹车，北京两年间就可能突破耕地红线。

同样来自天津官方的数据显示，截至2012年末，天津耕地面积已降至43.93万公顷(658.95万亩)，比原有《规划》种2020年的耕地保有量仅多出2000公顷(3万亩)左右。

上海的情况可能最为严重。上海官方发布的二调结果显示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759万平方公顷(284.64万亩)，人均耕地仅为0.12亩，不足全国人均水平的1/12(全国人均耕地为1.52亩)。

按照原有《规划》，上海到2020年末的耕地保有量指标是24.93万公顷(374万亩)。

两相比照，上海已经突破了这一“约束性”指标，撞到了耕地保护的红线，且两者差距高达近90万亩。

上海耕地数量减少早有征兆。早在2009年，国土部第二次全国土地调查成果国家级抽查核实工作时，就将上海定义为“耕地面积明显减少”的地区。

一位国土部官员曾对《第一财经日报》表示，(上海)突破耕地保有量指标确实存在这个可能。上海用地确实存在很大困难，虽然是一个省级行政区，但其陆地面积却非常小，上海GDP总量比北京大，土地面积比北京小，说明其单位GDP的产出要更多些。

用地腾挪空间变大？

我国耕地面积的减少，建设占用是最大的原因。如2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占比为91%。上述地区的耕地存量告急，显然与这些地区的经济发展较快有很大关系。

一项官方调研结果显示，京津冀地区近年来耕地占用量较大、比例较高，与此同时，补充耕地成本越来越高，补充耕地越来越难。

统计数据显示，京津冀三省(市)2010年至2013年批准建设用地总量分别为3.82万公顷、4.17万公顷、4.40万公顷、3.77万公顷，其中，批准占用耕地面积总量分别为1.33万公顷、1.57万公顷、1.74万公顷、1.62万公顷，耕地所占比例分别为34.75%、37.74%、39.59%、43.08%，占比逐年上升，呈高位运行。

大量占用耕地的结果就是耕地后备资源面临枯竭。据测算，截至2013年底，北京市宜耕后备资源约有0.47万亩，天津市宜耕后备资源约有3万亩，河北省宜耕后备资源已不足100万亩，耕地占不平衡的压力非常大，部分地区补充耕地已经由丘陵区、浅山区转向了深山区，对生态保护造成了潜在的威胁。

为了遏制耕地减少速度过快的态势，近年来中央政府一直高举“耕地红线”大旗，要求省级政府对辖区内耕地总量负全责，并将之视为对执政官员的一个考核指标。

此番调减几个重点地区的耕地保有量指标，是否会增大上述地区在土地使用问题上的腾挪空间，是否意味着这些城市可以进一步随意占用耕地了?

在政策层面，显然不能如此解读。

姜大明27日表示，要落实最严格的节约用地制度，“十三五”规划确定的新增建设用地规模不能突破。严控特大城市新增建设用地规模，严格执行建设用地标准。以调整完善后的土地利用总体规划为底盘，以土地二次调查和年度变更调查成果为底数，指导开展“多规合一”试点，促进城市用地节约集约、产业发展集约高效、现代农业集约经营、矿业开发集约有序。

上海市规划和国土资源局副局长岑福康27日也表示，2014年5月，上海新一轮城市总体规划工作正式启动，明确上海在资源环境紧约束条件下，要以土地利用方式转变倒逼城市发展方式转型，“五量调控”的土地新政成为构建上海未来全球城市发展格局的重要政策基础和保障。

“上海在新一轮城市总体规划和土地利用总体规划修编中，规划建设用地规模调减至3200平方公里。“总量锁定”体现了上海新一轮发展的底线思维，不仅从用地数量上，更是从城市综合承载力、城市安全和城市功能定位出发，锁定上海未来城市空间发展和土地利用的基本格局。”岑福康说。