以公益性菜场为抓手，成都引导城乡流通设施合理布局

成都市高新区锦城大道758号的益民菜市南苑店是这片城市新区的主要菜市场，这个菜市场定位为公益性菜市场，由国有公司管理经营，并按照超市化标准打造新模式，业态包括蔬菜、鲜肉、水产等生鲜产品，解决了周边居民“买菜难”的问题。

不仅如此，市场内的蔬菜业态主要采用“场企合作”模式，现在有经营商户25家，蔬菜商家均为周边区县生产基地、农村专业合作社，包括金堂县唐发基地蔬菜、碧泉蔬菜专业合作社，鸿昇蔬菜专业合作社以及益民自营蔬菜等。

通过将基地产品直接引入市场进行销售，缩短了农产品中间流转环节，减少了物流费用，降低了成本，其蔬菜销售价格普遍低于周边农贸市场，提升了市场核心竞争力。

成都市按照城乡流通基础设施均衡化发展要求，以规划为统领、以政策为保障、以标准为支撑、以公益性菜市场为抓手，探索建立流通基础设施长期发展模式，着力补强城乡基础设施发展短板，成为其国家贸易流通体制改革的一大亮点。

创新公益性菜市场投建管机制

益民菜市场属于成都国有资本平台成都商物投集团益民公司，成立的目的在于“政府惠民抓手、保供稳价”。成都益民生鲜菜市场经营管理连锁公司副总经理聂涛表示，益民公司以“肩挑两头、惠民利农”为宗旨，两头就是农民和市民，要让农民增收及保证市场供应和食品安全。

目前，益民菜市场与100余家蔬菜专合组织建立战略合作关系，与53家签订协议开展直采直销，先后引入47家蔬菜专合社和公司入场经营，其中有21家在场持续稳定经营。聂涛说，农业专合社占比已经有70%，未来还将探索向订单农业转变。

这种模式的好处在于，一方面节省了流通环节的费用，另一方面让这些蔬菜专合社能够感知市场信息。聂涛还介绍说，菜市场还和农村贫困村合作，因为他们市场信息和渠道不畅，存在农产品滞销的问题，因此和这些贫困村开展直采直销的合作。

不仅如此，益民菜市场还建立其自己的配送中心，这解决了一些没有配送能力的蔬菜专合社物流配送的问题。“全市有268个传统菜市场，采购销都是商户各自负责。蔬菜要经过几道批发和物流环节。”随着益民菜市场规模布局扩大，这种模式对整个蔬菜物流配送产生积极影响。

由于优先引入蔬菜生产基地、农村专合组织进入市场，缩短蔬菜流转环节，降低物流费用让利市民；同时进行合同约定，即将控价限价写入经营合同条款，明确其所售大宗蔬菜菜价须低于周边传统菜市10%以上，使得益民菜市的蔬菜价格普遍低于周边农贸市场价格。

聂涛说，益民菜市指派专人对周边传统农贸市场蔬菜价格进行调研对比，动态调价，实时监管，确保价格优势。通过第三方调查，益民菜市场蔬菜价格与周边农贸市场整体低10%~15%。2015年，成都市财政局组织的农贸市场价格调控绩效评估中，益民菜市及便民店60个点位蔬菜销售价格比周边市场平均低15.96%。

这种新的菜市场在成都迅速铺展开来。截至2015年年底，成都市范围内已经建成35个益民菜市场和60个便民菜店，经营总面积超过4.5万平方米，全年服务市民达到2000余万人次，公益性菜市场初具规模。“我们十三五规划提出，将公司打造成‘平台建设+产品经营+渠道建设’的综合性农产品流通企业，到2020年市场规模达到100家以上。”聂涛介绍说。

由于其公益性，益民菜市场的场地主要来自于政府部门无偿移交、集团自建、有偿租赁三个部分，就是无论是国有公司建设项目还是房地产开发商的建设项目，都必须按照市公建办规划建设菜市场等配套设施，建成之后交由成都商物投集团益民菜市场管理公司经营管理。

这就是成都探索创新的投资、建设、管理“三分离”模式。公益性菜市场由市县两级财政直接投入和降低土地招拍挂起始价两种方式投资；通过行政划拨、协议出让供地和招拍挂方式保障公益性菜市场建设用地，由建设部门按照统一标准、统一备案、统一监管的原则统筹建设；公益性菜市场建成后统一移交给国有平台公司进行资产管理。

实际上，为解决公益性流通基础设施投资大、盈利少、回报周期长、私人资本不愿介入的问题，成都市益民菜市成功进行了国有菜市场资产保值增值的探索，为全国探索公益性流通基础设施建设管理模式提供了可复制推广的经验。

截至目前，成都市中心城区近年来规划公益性菜市场（农贸市场）409个，目前已经建成移交投入使用190余个，在建26个。通过制定基础设施建设相关规划、支持政策和配置标准，探索创新公益性菜市场建管模式，有效保障流通基础设施建设和管理，提升商贸流通产业的载体支撑能力和服务配套功能。

引导城乡流通设施合理布局

实际上，公益性菜市场只是一个抓手和突破口，成都希望以此有效引导城乡流通设施合理布局，促进流通设施加快建设。

成都市商务委副主任文锋表示：“流通基础设施的供给这一块实际上最主要的问题是要解决公益性的基础设施，这是短板，因为市场和社会形成的基础设施这个不用去操心，市场和企业主知道怎么做，那么我们要做的是一些投资比较大、效益比较低，老百姓有需求，或者一时还很难形成市场的，需要一个痛苦的培育期的公益性流通基础设施。”

为了推进这项工作，成都在规划、政策保障和标准制定上都进行了详细的规定。一是充分发挥规划引领作用，有效引导城乡流通设施合理布局，促进流通设施加快建设。二是充分发挥政策保障作用，有效增强城乡流通基础设施配套建设的落地性。三是充分发挥标准支撑作用，有效促进流通基础设施在城乡社区配置的标准化和规范化。

在建立城乡流通设施规划体系方面，成都市出台了《成都市服务业发展2025规划》，编制完成《成都服务业发展“十三五”规划》，提出构建“两核多点”的商业空间体系，推动商贸流通设施建设，强化商贸流通业的承载能力。制定《成都市商业网点规划》，明确批发市场、物流基地、中心城商业网点总体布局规划；专门制定了《成都市商品市场布局规划（2009~2020）》，规划了商品市场集中发展区域范围、类型。

在政策保障方面，为适应公益性流通基础设施的发展要求，出台了《成都市人民政府办公厅关于加强居住区公共配套设施建设管理的意见》，明确将农贸市场、邮政所、便民店、再生资源回收站等流通基础设施作为强制性配套项目，列入控制性详规，实现同步规划，明确规定对于拟上市出让土地，规定的流通基础设施必须与主体建设项目同步建设，为城乡社区流通基础设施配套建设提供制度保障。

在基本配置标准方面，成都将流通基础设施纳入了城乡社区配置标准。出台《关于进一步提升重点镇、一般镇、涉农社区及村（农民集中居住区）公共服务和社会管理配置标准的指导意见》，规定农民集中居住区、涉农社区分别按照“1+21”、“1+23”的标准配置流通和便民服务设施，推动流通服务向农村覆盖、流通设施向农村延伸。

在此基础上，针对城乡社区需求结构变化和流通现代化要求，确定了以流通为重点的“1+5+N”的社区综合服务配套标准，即建设1个社区便民综合服务信息平台，菜市场、生活服务中心、养老中心、医疗服务中心、便民超市等5项基本服务配置，以及其他N项多样化服务项目。在城镇新型社区开展“小街区规制试点”。出台《成都市“小街区规制”规划管理技术规定》，明确将农贸市场等流通基础设施和服务设施纳入社区综合体。

在规划、政策和标准之后，关键是要解决“钱从哪里来”的问题。事实上，这也是一个全国性的课题，公益性基础设施建设应该采用什么模式？很多地区采用投建管一个主体的模式，但这并不符合公共财政的使用要求，从公共财政的角度来看，必须要考虑到投建管分离。

在这一方面，成都探索出来一套比较好的机制，就是投建管分离。由政府投资与社会开发商投资等多渠道、多种方式来统筹建设公益性基础设施。建好以后交给国有相应的平台和运营实体去经营。因此就形成了投资、建设、管理三分离的模式。

基于以上综合施策，成都通过制定基础设施建设相关规划、支持政策和配置标准，探索创新公益性菜市场建管模式，有效地保障流通基础设施建设和管理，大大提升了商贸流通产业的载体支撑能力和服务配套功能。