文津圆桌：特色小镇“特”是关键 土地资金难题要解

特色小镇正在吸引越来越多的关注。《国家“十三五”规划纲要》明确提出，要“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。今年7月，国家三部委联合下发通知表示，到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，引领带动全国小城镇建设。10月14日，住建部还发布了通知认定127个镇为第一批中国特色小镇。

当前，我国小城镇发展并不平衡，特色小镇在发展过程中也仍存在诸多理论、政策、操作等方面的问题亟待解决。针对此，日前，文津圆桌以“打造特色小镇：特点、难点与对策”为主题进行研讨。

要避免一哄而上

特色小城镇之所以引起各地的高度关注，住建部村镇建设司司长张学勤称，关键在于“特”。他认为，那就是必须跟城市有差别，跟农村有差别，镇和镇之间也要有差别。产业的发展是小城镇发展的重要生命力所在，否则就会沦为空城。而且小城镇的特征要跟周边的生态系统融为一体，人文环境要宜居、宜业，一定要防止出现千城一面，以及到最后都只是一个产业。

张学勤说，中国城乡发展差异太大，小城镇的规模、基础、区域不同。

由于差异化很大，他认为，全国的小城镇可以分四类。第一类是服务农业的小城镇，打造农业加工业，特别是物流业;第二类是围绕特色的文化风貌资源的旅游产业;第三类是工业方面，一方面是有传统工业基础的城镇，把产业两端进一步延伸，做大、做强、做精，另一方面是依托纯粹的大工业，现在有一些镇有工业园区或者是特殊的新兴产业;第四类是特色区位优势小镇。可以说，这四类小城镇都因为有各自特色，才发展至今。

开发特色小镇的前提必须是找准自己的第一。在中青旅中青城投控股公司董事长张鹏飞看来，每个小镇都有自身禀赋，定位就是找准其唯一的东西。他将之形象的比喻为“在脑袋上拔毛，把不相关的都干掉，剩下一根儿就可以了。”这个过程虽然痛苦，但是精准，必须做到第一才能往下干，然后就是深挖小镇的地脉、文脉、人脉。

针对有些地方一哄而上发展特色小镇的情况，中国城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎分析称，这具有非常强的背景，需要引起高度的警惕。他特意提到，在宏观经济进入新常态的大背景下，工商企业特别是房地产开发商，会从大城市转到特色小镇、小城镇，以寻求转型发展。当前，有很多所谓的特色小镇、小城镇，基本上都还是在搞物理空间建设，这一点需要高度警惕。而地方政府为了寻求经济增长，也会迎合他们的这种要求。

冯奎说，“如果对于特色小镇的发展思路没有改变，很容易导致过热情况的出现。”此外，他还认为，对发展的对象并没有明确界定，这导致发展基数、统计数据都比较混乱，也是导致一哄而起的很重要原因。而且过低的门槛导致中西部有些地方旅游型特色小镇“新鲜劲一过就冷冷清清”，即使当初推出的典型，也是“节假日拥挤不堪，剩下的日子就没人去”。

不过，华润集团副总经理、秘书长朱金坤也提到，学界对特色小镇的概念可以有界定，可是站在企业实践的角度来讲，中国的城镇化发展可以有多种形式、多种路径，大中小各具特色，这需要在实践中去摸索，不能指望有一个现成的模式，让大家去套，否则也一定是模式化的东西。

前述学界对特色小镇发展会“过热”的担忧，张学勤也回应称，住建部等几个部门一直强调“因地制宜、突出特点、按部就班，防止一哄而起”。比如，在第一批名单的认定上，就担心有些地方学杭州经验学不好，把原来的工业园区又划几块进行变相开发，所以对总量有一定把握，要推有重点、有特色的小镇，突出地方的产业特色、文化资源特色。

同时，他也还提到，要强调市场为主体，政府作引导。正因此，小城镇将来的社会管理一定是小政府大社会。镇不能跟所有的县部门都对口起来，一定是综合性的治理服务机构。

土地和资金难题

此前曾经做过研究报告，对特色小镇主要问题做过梳理的上海交通大学城市科学研究院院长刘士林提出，在地方调研发现，越往基层问题越大，当地把特色小镇作为要帽子、要票子的途径，这成为他们的最大推动力。尤其是当前有地方的状况是政府热、企业冷。

刘士林说，企业的日子并不好过，是不会乱花钱的。表面上开招商大会，会来很多企业家，但是真正投资落子很难，现实并不乐观。因为小城镇的基础设施很差，要补齐短板就要有较大投入，且开发成本很高，建设投入周期长、见效慢。以前有一个测算，看起来小城镇的土地、劳动力都很便宜，但是基础设施的费用加上成本就很高了，而且很多小城镇现在还断电、断水。

张鹏飞提到，在金融政策支持层面，银行并未发挥应有的作用。比如，对于特色小镇，银行并没有给予专项贷款，也缺乏专业的评判体系，由于对小镇的情况无法判断，“想着给贷款，最后又不敢”，于是，所有的开发建设投资都落脚到经营公司上。

如果说资金投入是特色小镇开发的瓶颈，那么土地的使用则面临政策障碍。

张学勤称，小城镇的土地，有一部分是国有土地，但多数是集体建设用地，比如宅基地。集体土地只能在集体内流转，要征用就得走土地征用程序。而且小城镇没有建设指标，原来的建设用地有限，现在有基本农田保护的问题，加上我国行政管理权的授权到县里部门，镇一级缺乏行政管理的行政执法权。整个项目主体必须是集体所有，法人主体不确立。

他提到，土地的确是件很大的事情，各地都在普遍反映这个问题。至少从目前的政策来看，土地的占补平衡可能是一个出路。

在研讨会上，张鹏飞反问说，为什么国有建设用地企业就敢买，集体建设用地不要钱让你去投资你都不敢投呢?其中的原因在于，集体建设用地的主体是农民，企业跟农民的关系只是一纸契约，如果他们没有契约精神，撕毁合约怎么办?那么企业的投入就没有保证。他说，现在试点房子和地分开，将地面上建设的房子的产权归投资商归企业所有或联营，“总之必须有保护，如果没有保护，谁还敢在集体建设用地上投资呢?这是一个最主要的问题。”

不过，刘士林说，现在大多数特色小镇跟以前搞的园区、景区一样，都是为了圈地搞房地产。考虑到村镇的耕地情况，有些就是当地最好的土地，而且会刺激出现空城、烂尾楼等，带来很多后遗症，他建议要把紧土地这道关，提高企业准入门槛，不能让粗糙的企业随便进来。

由于特色小镇的发展是未来中国城镇化的重要发展战略，冯奎建议称，政府的支持政策要特别突出创新、绿色的发展道路。如果现在一哄而上造成大量浪费，就彻底违背了搞特色小镇的初衷。在政策组合上也要有完整周密的体系，以浙江为例，发展特色小镇，从上世纪80年代的小城镇发展战略、主导产业集群以来有了深厚的政策积累。但是在很多地方大家只是学了皮毛的东西，然后就在搞特色小镇，这样就很危险。建议其他地方在研究支持特色小镇过程当中要进行大量的政策储备，否则不能够轻易上马。

他认为，政策要支持那些看得见，行得通的地方，这个地方具备基本条件，有这个基因，才是政策支持的基础。既不能认为本地一无是处，也不能异想天开，要把决定权交给有眼光的企业，当地的开发主体机构。而且从政策的实施来说，以浙江为例，就提出了要执行严格的评估，建立倒逼机制，允许企业申报，但如果一两年的开发中出现了问题就把政策收回，同时还要给予警告。从浙江支持的主要对象来看，只有把支持政策重点落实到中小企业头上才会持久的焕发活力，有利于形成未来的产业集群。