郑榕：反对烟叶税立法，呼吁取消烟叶税

日前，财政部、国家税务总局就起草的《中华人民共和国烟叶税法(征求意见稿)》(下称《意见稿》)向社会公开征求意见。针对该《意见稿》，笔者提出以下几点意见，供决策者参考。

一、烟叶税计税依据有违税制要素法定原则，不宜上升到法律层次。

按照《意见稿》，烟叶税的计税依据为纳税人收购烟叶支付的价款总额，包括收购价款和价外补贴。收购价款是指纳税人支付给烟叶生产销售单位和个人的收购烟叶货款。价外补贴是指纳税人在收购价款之外给予烟叶生产销售单位和个人的补贴。在中华人民共和国境内收购烟叶的单位为烟叶税的纳税人。根据《中华人民共和国烟草专卖法》，有权收购烟叶的单位只能是烟草公司或受其委托收购烟叶的单位。在烟草专卖制度下，烟草公司作为烟叶市场唯一合法的买方，烟叶的等级和相应的价格完全由买方决定。因此，烟叶税的计税依据中的收购价款实质上完全由纳税人决定。烟叶税计税依据中的价外补贴指的是烟草公司对烟草种植地区和烟农给予的专用物资补贴、专业化服务补贴和其他相关补贴。价外补贴按照收购价款的一定比例计算，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府根据纳税人给予烟叶生产销售单位和个人的补贴金额核定。因此烟叶税的计税依据中的价外补贴实质上是由纳税人和当地政府决定。

由此，《意见稿》中烟叶税计税金额的两个组成部分均主要由烟叶税纳税人决定(现行的烟叶税暂行条例存在同样的问题)。税收法定原则的一项重要内容是课税要素法定，而烟叶税法中作为课税要素最为重要的一项内容计税依据却是由烟叶税的纳税人来决定。这一规定显然违背了税收法定主义原则。

综观世界各国税法，哪一国的哪一个税种，其计税依据是可以由纳税人来决定的?在现行烟草专卖体制下，烟草公司作为垄断买方和烟叶价格的决定方，造成烟叶税的纳税人实质上成为烟叶税计税依据的决定方的事实，这一事实从税收法定角度来看是荒谬的。完善税收立法是我国当前构建适应社会主义市场经济需要的现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力现代化法制化的重要内容。在完善税收立法的进程中，无论是将现行15个税收条例上升为法律层次，还是新开征税种的立法，其法律条文的具体条款都应符合税收法定主义的具体要求，包括税种法定，税收要素法定和程序法定。烟叶税作为现行15个税收条例中首个启动立法的税种，其计税依据不符合税收要素法定原则，不宜上升为法律层次。

二、烟叶税税负转嫁严重，损害了农民的种植自主决策权，不符合烟农利益。

当前我国烟草之外的农业产品已全部免除了农业税收，烟叶税使得烟农与非烟农之间产生了税赋不公现象，损害了烟农利益。2006年农业特产税被废除后，烟叶税是目前农村唯一继续征收的涉农税种。烟叶税的保留说明我国农村税费改革是不彻底的。

在烟草专卖体制下，中国烟草总公司是烟叶唯一的合法购买者，买方垄断的市场导致烟叶价格低廉。烟草公司为了自己的利益，理论上有两种选择，一方面通过税收前转(提高烟叶制品的出售价)，将税收负担转嫁给消费者;另一方面通过后转(压低烟叶收购价格)，使税收负担落在烟叶生产者——烟农身上。在买方垄断的烟叶收购市场，烟叶税收向后转嫁尤为突出，因为烟叶是由烟草公司按照不同等级、以不同的价格垄断收购的，各品种、等级的具体收购价是由烟草公司制定的，烟农几乎没有任何权利参与烟叶价格决定。烟草公司通过调低收购价格或变相降价的办法，将烟叶税的全部或部分转嫁给烟农承担。

此次《意见稿》修改了价外补贴统一按收购价款的10%计算的现行规定，改为由省级人民政府根据本地区纳税人给予烟叶生产销售者的实际补贴金额核定价外补贴折算成收购价款的比例。《意见稿》关于烟叶税计税依据的修订，客观上使得烟草公司能够进一步压低烟叶收购价格，同时做高补贴金额，从而增加烟叶税收入以刺激地方政府以行政权力强制保证当地的烟叶种植面积。随着中烟公司在非洲等境外烟叶种植面积的扩大，进口烟叶的增加，这种压低国内烟叶收购价格的情况将会更为加剧。

此外，由于烟叶税归地方财政所有，烟叶种植面积、产量、收购数量、收购价格与地方财政收入密切相关，烟叶种植面积、产量、收购数量越多，收购价格越高，地方财政烟叶税收入越大，从而使得烟叶产区地方政府的财政收入与烟叶生产数量密切联系起来，地方政府具有组织甚至强迫农民种植烟叶的内在动力，最终导致地方政府自觉不自觉地干预农民的生产经营自主权,使烟农市场主体地位丧失，不能按照市场需求和自身利益最大化原则决定产销行动，农民的种植自主决策权受到损害。

农村工作一向是党和政府工作的重中之重，2016年中央一号文件指出，当前农村改革要把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点。而现行烟叶税的征收，客观上造成烟草行业以归属于地方政府的烟叶税收入，购买地方政府的服务行为(干预甚至强迫当地农民种植烟草)，烟农不仅丧失了种植自主权，而且作为烟叶市场的被动价格接受者，种植烟叶也不符合其市场经济利益最大化的原则。

三、烟叶税的实质是烟草行业购买地方政府服务，不符合税收中性原则。

2006年取消农业特产税时之所以保留对烟叶征税，并将烟叶税收入全部归地方政府所有，其根本原因是烟草行业希望以烟叶税收入刺激地方政府以行政手段干预甚至强制要求农民种植烟叶，对于地方财政收入来源有限的县级财政来说，这种刺激尤为有效，一些地方政府采用行政手段对于农民的种植选择过度干预。烟叶税的征收严重扭曲了相关经济主体(包括烟草公司、地方政府和烟农)的行为，烟叶税严重偏离税收中性原则。

四、烟叶税不利于烟草控制工作的开展。

我国现有的某些烟产区并不是最适宜种植烟叶的地方，但由于烟叶税百分之百归地方所有，当地政府为了增加地方财政收入，努力推动烟叶种植，突破中央政府的烟叶种植计划和收购计划，最终导致烟叶种植面积及产量失控，这种局面既不符合烟农利益，也不利于烟草控制工作的开展。2014 年我国烟叶播种面积已达1463千公顷，而1980年只有512千公顷，34年间扩大了2.86倍，比签署烟草控制框架世界公约的2003年播种面积1264千公顷，增加15.7%。烟叶产量2015年达283.2万吨(其中烤烟260.6万吨)，而1980年只有84.5万吨(其中烤烟71.7万吨)，35年间增加了3.35倍，比2003年的225.7万吨(其中烤烟201.5 万吨)，增加了25.5%。持续扩大烟叶播种面积，一方面挤占了宝贵的土地资源，影响了粮棉和其他必需农作物的种植面积，另一方面却使我国烟叶产量出现高居世界烟叶产量1/3以上的尴尬地位。烟叶作为卷烟的主要生产原料，它的大量扩产和充足供给，使得卷烟的生产得以维持原料的低成本和最终产品的低价格，给中国人的健康和社会带来了很大危害。国内外成功经验表明，烟草控制在积极推行减少烟草需求的措施之外，还应为烟草产业转型及替代生产提供支持。烟叶税的征收为烟草种植替代设置了制度障碍。

五、烟叶税阻碍了全国统一烟叶市场的形成。

在烟叶税收入的利益驱动下，地方政府为了增加当地财政收入，封锁区际间的烟叶交易市场，使得烟叶调拨计划缺乏约束力。烟叶短缺时调出地区实行限制政策，而烟叶稍多时许多原料半自给地区则控制烟叶调进，使得全国统一烟叶市场发展受阻。有的地方则控制本地产优质烟叶出省，对外进行原料封锁，结果使一些适合种植烟叶的地区发挥不出比较优势，进而使整个烟草行业的原料质量受到影响。

2016年中央一号文件明确指出，要健全统一开放、布局合理、竞争有序的现代农产品市场体系。现行烟叶税制度，将会维系并扩大烟叶市场行政干预下的封锁现状，同党中央和国务院农村改革的基本方向相悖。

基于以上几点意见，笔者反对烟叶税立法，并呼吁取消烟叶税。2015年全国烟叶税收入为130亿元，多数集中在西部和边远地区，税收总额从全国看不是很大。取消烟叶税后的收入缺口，中央政府可代之以增加卷烟消费税并考虑将一部分增加的烟草税收收入转移支付给地方政府。

(作者系世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心主任、对外经贸大学教授)