中央密集发文，土改“渐进”逻辑凸显

改革进入攻坚阶段，疾风骤雨变为静水深流。“牵一发而动全身”的土地改革更是如此。

关于新一轮土改，梳理中央深改组审议通过的意见和最近中办、国办印发的文件可以管窥其政策逻辑。

具体来说，在现行农村土地集体所有的制度格局不发生改变的基础上，顺应社会现实创新性地提出承包地“三权分置”放活经营权，宅基地、集体经营性建设用地落实用益物权，运用金融手段介入并盘活农村“三资”，以及探索建立进城落户农民对农村土地权益依法自愿有偿退出机制等。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆近日接受第一财经专访时称，当前中国探索的农业现代化道路，是在保留农村土地集体所有权能基础之上进行的，这既可谓带有中国特色，恐怕也是在东亚文化背景下小规模农户最终实现适度规模经营的关键。

经营权分离与规模化经营

越来越普遍的土地承包权主体与经营权主体分离现象，是“三权分置”的现实基础。此前中办、国办专门印发文件提到“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿”，将承包经营权分为承包权和经营权，与所有权分置并行，并将之视为“继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”。

这是改革开放38年来的第二次土地权利分离。从人民公社到分田到户、大包干，是将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来，实现“一权变两权”；近年来，随着土地流转的增多，土地的承包权与经营权分离，又实现“两权变三权”。

叶兴庆认为，两次权利的分离在农地制度变迁史、农业现代化的历史上，具有等量齐观的意义。不过，前一次分离的政策效果非常明显，过程也迅猛异常，短时间内即推向全国，而这一次静水深流的权利分离，没有明确的时间节点，是一个缓慢渐进的过程，但对农业现代化的意义却是至关重要的。

分离出来的土地经营权，尽管仍需法律层面的配套完善，但至少廓清了规模经营的制度障碍。于是围绕经营权，就有了“鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径”的政策话语表述。

这样的制度设计不可避免地会出现“新型地主”，第一产业也会一定程度上变为“佃农经济”。业内形象地称之为“小地主、大佃农”，即承包户虽然承包地的规模小，但有承包权，流转给规模经营的大户后，新型农户虽然经营规模大，却只有经营权。

在叶兴庆看来，这样的农业很难成功，“因为‘地主’很多，地租太高，农业根本难以承受。”不过，他认为，当前以人为核心的新型城镇化任务并没有完成，进城农民的市民化道路并不平坦，还没有在城市里真正地扎下根，这就需要在一段时间内保护他们的承包权，稳定其心理预期。等到进城农民长远生计有保障了，自然会根据自身情况，考虑是选择继续保留，还是有偿退出承包权，拿到一笔补偿。

三项权利的边界

同时，为了保障新型农业经营主体有稳定的经营预期，中央也明确提出“平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权”。因此，叶兴庆说，承包权的权能不会无限放大，更不会将承包权演变为所有权。

他认为，在当前强化集体所有权的背景下，承包权今后更多的应该是一种集体成员的身份、资格。当然这种资格也是一种财产权益，可以带来一定的租金收入。不过，随着这部分逐步市民化的群体收入水平不断提高，这部分权益对他们的重要性会下降，他们会淡化并考虑退出的问题。

如何退出，建立退出通道和机制，是当前土地改革正在试点的内容之一。叶兴庆提到，由于承包地、宅基地将来要面临退出，而且是要退回到集体经济组织中，考虑到目前集体并没有资金可以赎买，下一步国家应该考虑成立带有公益性的农村土地收储机构来做这件事情，然后将土地整理之后，按照规模经营的要求，将成片地比如两三百亩耕地，重新进行发包。

“三权分置”的制度设计中固然有强化所有权的色彩，但这也是制度改革者所埋下的伏笔。前述文件中提到，“不能虚置”集体所有权，“要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能”，并列举了除收回以外发挥三项权能对应的情况。

叶兴庆说，现在还不能提“收回”，还是要强调保护农民的承包权。但是“监督”权能的发挥，就是为了防止出现长期抛荒，耕地得不到有效利用的情况，对于长期生活在城市里面的承包户来说，耕地至少要托管或流转起来，否则集体应该采取相应措施。

针对土地私有化的论调，他认为，持论者的逻辑是私有，然后流转，最后实现农业现代化，但不能忽略的是，在东亚对土地存在故土情结的文化背景下，小农户的土地私有之后，有可能固化，根本流转不起来，也集中不起来，此时的土地市场是失灵的。当然，这也跟东亚的城市房地产发展道路有关，比如日本、韩国、中国台湾地区经历过地价、房价大幅度上涨的阶段，无形中也给了农民预期，以为手中的土地还在增值，轻易是不会出手的。

合理界定土地征收的公共利益范围

在土地征收方面，国内多地多次曾爆发过征地矛盾，矛盾核心是一直存在的对农民的补偿不合理。如何化解矛盾冲突，破解这一难题，是新一轮土改过程中不可回避的。

十八大报告中明确提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，十八届三中全会决定也明确要求“缩小征地范围，规范征地程序……合理提高个人收益”。

日前，在中共中央、国务院印发的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中重提公共利益征地范围界定问题，要求“不将公共利益扩大化”。业内也多次呼吁要正视这一问题，而且这也比“单纯纠结于征地补偿到底要提高多少倍才合适”的意义要重大得多。

《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地和公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。叶兴庆称，这是征地的法律起点，但是存在公共利益过宽的制度缺陷，导致个别地方政府打着公共利益的旗号占用和征收土地。那么今后的改革要做的就是收缩公共利益的范围。

如何收缩？针对有学者建议的建立公共利益的征地目录，在目录中的就征地，否则就通过谈判进行市场化定价，叶兴庆称，这种思路很理想化，在现实中无法操作。因为当前国内还处于城市化快速扩张的阶段，而且是整片扩张，几平方公里、十几平方公里，甚至几十平方公里的土地变成城市建设用地，这其中既有经营性建设项目，还有公益性建设项目，以及生态用地，该如何按照征地目录来做呢？

他主张借鉴我国台湾地区区片征收的方法，统筹考虑。这一片土地30%~40%的开发权益留给原来的土地所有者共享，再拿出30%~40%来作为基础设施用地，剩下的20%可以拿出来进行溢价拍卖，所得溢价可用于公共建设，最终做到整个片区的收支平衡。不过，大陆土地财政的特点，让城市政府在城市化扩张过程中，不会满足于某一片区整个区域开发的收支平衡。因为老城区也需要更新改造，以及其它方面的投入，都需要仰赖土地财政。

不过，这一块在一些地方正处于萌芽状态，有些地方探索的“留地安置”措施带有区片征收的色彩。比如，2013年，深圳历史上第一块原农村集体用地成功入市，土地拍卖所得收益70%归政府，30%归村集体凤凰社区股份有限公司所有，另外，村里再持有20%的物业面积。凤凰社区主任文永昌称，这种方式为社区长远发展提供了来源。

三产融合下的土地制度创新

返乡下乡创业群体的规模，据农业部的统计，累计达到570多万人，涌现的群体既有过去的农民工、大学生、退役士兵等人员，还有有意愿、有能力的城镇科技人员、中高等院校毕业生等人员。这些群体到农村创业，有利于建立城乡要素平等交换的关系，进一步拓展资金、技术、人才流向农村的渠道。

不过，现行的土地制度是一个重要的制约因素。

针对用地难，日前国办印发的《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》提到：“在符合土地利用总体规划的前提下，通过调整存量土地资源，缓解返乡下乡人员创业创新用地难问题。”

梳理这些政策，叶兴庆称，有些跟法律上并不存在冲突。

比如，县级单列建设用地指标用于返乡下乡人员建设农业配套辅助设施，城乡建设用地增减挂钩政策腾退出的建设用地指标，以及通过农村闲置宅基地整理新增的耕地和建设用地，重点支持返乡下乡人员创业创新等。再比如，依托自有或租赁农房院落发展农家乐、民宿等，跟宅基地制度没有冲突。

不过，他也提到打擦边球的一种情况，比如有地方成立合作社，实际上就是旅游公司，农户以农房入股，公司由合作社统一经营，要是理解成以住房财产权入股公司，那么跟现行的法律没有冲突，但要是合作社投资在宅基地上建设新房屋，那么政策的边界就被模糊了。

叶兴庆解释说，宅基地上的房屋入股公司，虽然不涉及到宅基地的所有权，只涉及宅基地的使用权，但是宅基地跟承包地不同，承包地的使用权可以流转，宅基地的使用权是不可以流转的，这就出现了政策的模糊地带。

事实上，在当前坚持集体所有的制度前提下，改革犹如在制度的罅隙中辗转腾挪。不断分化出来的权属，也势必将使问题越来越复杂化。叶兴庆对此予以肯定，他认为，中国制度变迁的特点是渐进式的，土地制度改革尤其如此。当前的土地制度并非一无是处，尚能正常运转。但至于未来什么时候要改、怎么改，都需要时间。处在当今历史阶段，也许现实的各种条件还不成熟，包括思想也未完全解放。