王勇：新结构经济学中的有为政府什么样

关于“有为政府”与“有限政府”，在媒体上的讨论很多，引起全国思考，我觉得非常好。作为一个学术机构，我希望我们的新结构经济学研究中心能够从学术的角度看哪些东西是应该做但没有被做的，然后我们怎样定位政府在新结构经济学范畴下的作用与角色。

新结构经济学是一个初生的事物，所以对于什么是“有为政府”本身，也有很多地方有待于研究。

谈“有为政府”的有很多，但很多人对它给出的定义是自己的定义，他们说的是不是新结构经济学中的有为政府，首先需要打个问号。既然我谈论的是新结构经济学中的有为政府，那就需要先谈一谈什么是新结构经济学。

林毅夫教授昨天一上午在冬令营的开场主题报告中，就一直在介绍什么是新结构经济学。新结构经济学就是用现代的研究方法，即新古典经济学的方法，来分析经济结构的决定因素、动态演化以及它对于经济发展的含义。这是新结构经济学的核心。新结构经济学主要强调结构，而“有为政府”只是其中的一个方面。有些人认为新结构经济学毫无新意，就是提出政府应该多干点事，wrong!最重要的是结构，包括和结构相关的发展阶段的论述，才是关键。

新结构经济学同时强调有效市场与有为政府。昨天下午关于“斯德哥尔摩陈述”的讨论中各位嘉宾还有提到社会，林毅夫老师当场提出“有情社区”，更加丰富了新结构经济学的内涵与研究范畴。“有效市场”在经济学里面是很成熟的概念。经济学里面最一致的有效概念是帕累托有效。有效市场，就是通过价格信号机制使得资源配置能够达到帕累托有效的市场制度安排。注意，这里并没有说一定是完全竞争市场，因为并不是说非要完全竞争市场才能达到帕累托有效。比如哈佛大学Phillippe Aghion教授说知识产权的合法垄断能够提供研发的激励，认为非竞争性的市场更加有利于创新。这个当然是没有定论可以再讨论的，关键是仍旧通过价格机制。相信这一点大家没有什么争议。

关于有为政府，首先它的英语翻译不太确定，叫enabling state或者是facilitating state。Facilitating state有时又翻译成“因势利导的政府”，我们需要进一步寻找有没有更好的方式来表达。中文虽然博大精深，但有时很含糊。我理解中的“有为政府”的定义如下：就是在各个不同的经济发展阶段能够因地制宜、因时制宜、因结构制宜地有效地培育、监督、保护、补充市场，纠正市场失灵，促进公平，增进全社会各阶层长期福利水平的政府。

关于“有为政府”，有很多讨论和争议。前不久上海财经大学田国强教授对“有为政府”提出了批评，点了林老师的名也点了我的名，所以我今天的发言也可以看成是针对田老师的回复与反驳，我觉得他miss the point(不得要领)。

“有效市场”和“有为政府”是什么关系呢?林毅夫老师认为，市场有效以政府有为为前提，政府有为以市场有效为依归。所谓前提，我们看历史，在经济发展的过程中，市场是需要培育的，并不是一开始天然就有成熟的市场，所以政府在培育、监管市场，在保护市场，包括保护各种产权，它补充市场，纠正市场失灵。还有就是处理不平等，效率与公平的权衡这些都离不开政府。所以说市场有效以政府有为为前提。当然政府有为不能乱为，不能不作为。政府是否有为，按林老师的说法，需以市场有效为依归，不能扰乱市场、破坏市场、替代市场。下面这个图是我的理解，如果全集是政府可以选择的所有可能的行为，包括什么都不做，那么有为就是这个集合中去掉了乱为和不作为之后剩下的补集。我之所以要放这张图，是因为经常有人拿出中国政府“乱为”的例子来说“有为政府”是荒谬错误危险的，但是根据这张图，显然这样的批评是站不住脚的，因为我们强调政府有为就应该把乱为拿掉，首先把概念界定清楚。

那么什么是“不作为”和“乱为”?下面我将根据我自己的理解试图给出定义，因为田国强教授在批评我们的文章里面就说我们没有给出定义。

所谓“不作为”，是指政府应该采取行动但却因为偷懒、缺乏担责担当等原因袖手旁观，听之任之，不加干预，比如怠政、对环境污染的纵容等。注意，“不作为”并不等同于“不为”。不作为是应该做而没有做，而“不为”并无应该做的前提含义。

注意，在中文语境里，“无为”与“不作为”含义也不同。“无为”是先秦时道家的术语，按照“百度百科”的定义，是指经过有为的思考，以时势、趋势的判断做出顺势而为的行为，即顺应自然的变化规律，使事物保持其天然的本性而不人为做作，从而达到“无为而无不为”的境界。因此，“无为”并非什么都不做的“不作为”，而是顺势而为，所以它还是要为，不同于“不为”。其实“无为”的这种“顺势而为”的道家解说，倒是和我们新结构经济学所强调的因势利导听上去挺一致的，但我对道家没有研究，所以不太有把握完全掌握它的全部含义。什么叫顺势而为?我觉得，对于新结构经济学来说，这个“势”就是比较优势。注意，我们批评的是“不作为”，它与“无为”是不一样的概念，与“不为”也是不一样的概念。中文博大精深，“有为”与“无为”确切来说并非反义词，其具体区别需要进一步讨论。

“乱为”包含两种不同情形：第一种是因为鲁莽等主观原因或者无知无能等客观原因、在缺乏科学论证的条件下，做出不符合经济学理性原则的政策与政府行为，亦即不符合经济学效率的政策与政府行为。第二种情形是政策制定者或者执行者为了自私自利的原因，有意识地采取不符合社会公众长远利益的政策或者行为，比如政府为了增加财政收入而对老百姓征收苛捐杂税。

上述的第一种情形，简单地说就是做错了，比如有一些政策是仓促上台，仓促决策，甚至有时好心办坏事。举个例子，宋国青教授以前给我们上课的时候曾经提到，以前中国政府为了所谓的粮食安全，将自己的粮食库存与目标计划都作为机密信息，偷偷摸摸进出口，对世界市场搞突然袭击。国际上大家都不知道中国什么时候买与卖，无法短期调整供给，所以中国一进口、粮价就大涨，一出口、粮价就大跌，亏了很多钱。宋老师痛心疾首，说这样的政策还不如让街上卖冰棍的老太太来做。这种政策不符合经济学效率，因为政策制定者不懂“理性预期”的概念。上述的第二种情形就是为了自己的私利刻意地做对社会不好的事情。这两种都是乱为。

我想再澄清几点。我们新结构经济学所说的有为政府和有效市场，这两个都是理想状态，是应然的概念，并不是对现实的实然描述，我们并不是说现实中的市场一定是有效的、政府一定是有为的。田国强老师说我们新结构经济学假设政府是有为的。不，我们从未如此假设。有效市场与有为政府从来都不是我们的前提假设，我们认为它们都是一个应然的目标。

“有为政府”肯定是有边界的，刚刚鞠建东老师提到“过分为”，我觉得“过分为”的上界的极限就是“乱为”，下界的极限是不“作为”。

我觉得“有为政府”具有两层含义，第一层是政府处理外部性，纠正市场失灵。在新结构经济学里我们研究结构调整，这里面有很多外部性的情形，政府应该去处理，这都是应然。第二层是面对已有的低效制度与政策扭曲，具有改革意志与改革行动。尤其是对于一个从计划经济向市场经济过渡的转轨经济而言，就是政府机构与职能的改革本身，包括简政放权、取消错误干预与管制的过程。这个过程不是自发的，本身也是需要领导力，需要胆识、魄力、努力、行动、计划、策略、时间和财力。对于有为政府的这第二层含义，林老师昨天下午在“斯德哥尔摩陈述”的讨论会上也明确表达了支持。即有为政府的改革含义。

我们认为，给定初始点就存在着很多错位的扭曲，如果一个政府不具备改革意志，不能把以前错误的东西改正，那么这个政府就不应该或不配称为“有为政府”。而做到这一点不是那么容易的。政府也并不完全被动。我们非常期待有改革意志和行动的领导人。我们谈论各种各样的制度与政策要改革，很多时候，改革的主语还是政府本身，怎么样放权让利，把政府规模减小。所以在这个过程里还是要考虑怎么努力怎么行动，考虑政治约束。理想中的政府它就是一个改革开拓型的政府。

有不少批评，指责我们的“有为政府”的概念，说中国政府现实中已经有这么多“乱为”了你还说要“有为”，你就是阻碍市场改革。我们要说，不，是你理解错了，我们说的“有为政府”就是要往正确方向改革的。注意，把错误干预之手收回来这个过程是“有为”的过程，收回来之后达到的状态是取消干预后的“不为”的状态，并不矛盾。

下面我重点说一下“有为政府”与田国强教授所描述的“有限政府”之间的区别。

首先，新结构经济学的“有为政府”具有动态性与阶段性含义，也就是在不同发展阶段，不同经济结构条件下，政府应该做的事情是不一样的。而田教授所描述的“有限政府”的守夜人角色则不考虑发展阶段，它所考虑的是无论市场是否已经很发达很完善，政府都应该要去做同样的事情，比如保护私有产权与公共安全等。但一个经济体从一开始的贫穷状态到达那个无穷远的理想发达状态这整个过程中，政府所应该做的内涵是否始终一样?“有限政府”论则很少谈到，这是很大的区别。

其次，如前所述，“有为政府”本身具有改革含义，直指改革的操作过程，而“有限政府”只谈目标而本身并不具备改革过程的含义。

再次，“有为政府”的具体含义必须结合内生的经济结构的背景加以探讨，而“有限政府”缺乏结构视角，或者潜含假设以发达国家的经济结构作为唯一的结构。

最后，是政策制定过程上的区别。“华盛顿共识”里面有很多合理的东西，但如果我们看政策制定过程，就很有问题。按照“有限政府”的理念，现在给发展中国家做政策建议的主流做法是，诊断之前就已经下了药方。但我们新结构经济学强调的是先看自己有什么，比较优势在哪里;而不是从发达国家有什么作为出发点来看我们缺什么就补什么。“有为政府”是Prescription after diagnosis先看国家在什么发展阶段，有什么特点，根据已有条件要做什么。我们看休克疗法很多时候就是prescription before diagnosis，忽略了具体的发展过程与结构性特点。按照“有限政府”的理念，很容易误导得出prescription before diagnosis的制度改革的建议。

接下来的问题，“有为政府”是否必然是个从不犯错的政府?我认为，我们不应该根据事后结果来反推定义一个政府是否有为，因为从政策的现实操作的指导性与有用性的角度来看，更有意义的是需要做事先判断。田国强教授批评我在论述“有为政府”时混淆了“事前”与“事后”。这个批评是不成立的，但也有可能是因为我之前的表述不够清楚，所以这里再重点澄清一下。

Dani Rodrik曾试图归纳中国经济成功有哪些经验可循，其中一条，他就说中国的政策制定与执行过程是一个实验性的过程，就是邓小平说的摸着石头过河。这意味着允许政府试错。这一深刻洞见我认为“有为政府”必需要予以足够重视，完全捕捉。

有鉴于此，我认为，“有为政府”是一个允许进行有条件试错的政府。事前，给定所有可得的信息与约束，政府做出理性预期意义下的最佳选择。但事后也有可能被证明是错误的选择。不能事前就要求一定能够保证事后成功，政府才去做。

中国在刚刚决定建立经济特区时，有100%把握必然会成功吗?没有。但这并不意味着政府就不该去做这个事情。如果，每一样改革每一个政策都必须在事前保证事后将以百分之一百的概率成功才能执行的话，很有可能就会错失良机，该为而不为。当然，这种具有试错性质的有为是需要满足一定条件的，并不是说政府就可以轻率而动，错了也不负责任，而是需要有一个度，对政府政策争取事前广泛充分客观论证，事中进行必要监管，事后也需要对政策效果进行评估，有奖惩机制。

说起中国的产业政策，国务院发展研究中心赵昌文研究员曾说中国的特点是各部委之间“权利明确，责任模糊”。我觉得这个归纳很到位，各部委都知道自己的权利在什么地方，做成了大家都说自己有贡献，但产业政策一旦失败，责任在哪儿，大家却互相推诿，最后说我就是根据上级精神办的，不了了之。

有鉴于此，我认为，有为政府虽然允许有大于零的犯错概率，但是这个犯错概率也需要有合理上界。这就涉及到法治与民主问题。请允许我阐述一下对这个问题的理解。昨天在“斯德哥尔摩陈述”的讨论会上，我提到杨小凯老师和林毅夫老师之间关于后发优势和后发劣势之争。一个相关的问题是，对于一个发展中国家而言，政府是不是只是抓法治，让民主水平越高越好，就一定是对所有发展阶段都是最优的做法?我觉得这是可以讨论的。我个人的观点如下：

首先要说明，民主水平、个人权利(人权)，无论对经济增长有没有益处，都是有独立价值的，都值得追求，无关乎经济增长。

其次，讨论法治民主，不能只谈需求，我们还要看供给。要供给高质量的法治，我们就需要非常多的训练有素的执法人员，需要给他们足够多的执法设备与资金，这些都要求足够多的公共资源投放在这上面。而对于不同发展阶段的国家，它是否有足够的财政资源与人力资本去首先加强法治呢?我认为，法治建设的最佳投入需要结合当时的经济发展的阶段与对应的经济结构，也要看政府的约束是什么。随着经济的发展，税收收入也会越来越多，教育水平也会越来越高，从供给侧的角度就能够支撑更多的法治建设。而且从需求侧来讲，随着百姓收入的提高，因为非齐次偏好，就会越来越强烈地希望获得言论自由和更高的法治服务水平。这样，供给与需求的条件都会随着经发展越来越成熟，所以在“林杨之争”中，我更加倾向于同意林毅夫教授的观点，需要一边发展经济一边完善法治。在经济水平很低的发展阶段，充分利用技术进步上的后发优势发展经济是第一位的，而不能一开始就苛求非常高的法治水平。事实上， Acemoglu曾在一篇论文中提出，经济发展早期是以投资为主的增长模式，需要集中力量搞基础设施建设，需要协调，此时强势政府是更有利的。但是到了发展的中高阶段，就需要切换到以创新为主的增长模式，这就特别需要人们思想言论自由，要有创意，此时只有当人们拥有更多的民主与人权，才对经济发展有利。当然，他的这些观点也都不是定论，这些仍是值得继续讨论的问题。

需要特别指出的是，对于当下的中国，政府的确存在大量错误和乱为。我认为，怎么纠正这些乱为是第一位的。我们强调政府要有为，并非我们无视现实中各种乱为与不作为的普遍存在，并非毫无原则地鼓吹要做大做强政府，支持所有的政府干预。但是，我们在看待新结构经济学研究时，不能将目光只囿于中国，对于新结构经济学的理论概念的重要性、必要性与实用性，也不能完全单纯根据中国的当前需要来判断。我们希望提出的是具有一般性的理论，自然也包括其他发展中国家。

我们知道，现代经济学的主流理念是政府越小越好，但政府能力过弱的国家也无法发展经济，比如不少发展中国家政府过于弱势，连基本的社会安全保障都做不到，你怎么还能发展经济呢?而且，研究新结构经济学时我们也不能将眼光只盯着发展中国家，我们也要看发达国家。对于发展中国家，也分中等收入与低收入，在不同发展阶段问题也不一样，这就是为什么研究“中等收入陷阱”与“低收入陷阱”都是非常重要的。1994年，中国人均GDP低于非洲撒哈拉沙漠以南平均水平，1978年时低于它的1/3， 那时中国面对的问题和今天人均7960美元的中等收入经济所面对的条件约束不一样，所以研究中国是否会陷入“中等收入陷阱”就非常重要。

最后，中国的经济发展，一直是需要特别研究的。那么中国有没有特殊性?我认为有特殊性，因为自改革开放以来中国的经济发展同时包含四个结构过程：一是从低收入到高收入的经济增长与农业、工业、服务业的结构转型过程;二是从计划经济向市场经济的转轨过程;三是从封闭经济渐渐融入世界经济、贸易与金融体系的开放过程;四是从政治、军事、外交的区域性弱国向综合国力全面提升的世界性强国的崛起过程。所以在讨论中国的“有为政府”时，我们应该结合这四个同时发生的结构性过程来研究政府应该做什么、以前做对了什么、现在是否应该继续以前的相同做法还是应该有所改变。

(作者系北京大学新结构经济学研究中心学术副主任、经济学副教授、芝加哥大学经济学博士。本文系作者根据2016年12月18日在北京大学举行的第二届新结构经济学冬令营的“有为政府”专场讨论会上的主题发言修改而成)