一个部门“日行千里”，李克强打叉的“万里审批图”成历史

经过20个委、办、局，53个处、室、中心、站，100个审批环节，盖108个章，缴纳36项行政收费，最快也需799个审批工作日……广州市政协常委曹志伟4年前公布的一张长达4.4米的行政审批“万里长征图”，揭示了企业要投资建设一个项目是何其艰难。如今，就在这张图“出生地”广州，从立项到验收完成主流程审批事项最快只需30个工作日。

“原来仅仅办一个施工许可证就要5个月，去年受益于改革，我们从组建团队到正式施工加起来也才半年。”作为TCL集团旗下的云升科学园项目的总负责人，广州云升天纪科技有限公司总经理覃铭对现在的速度很满意。

他告诉第一财经记者，公司今年7月份就可投产，而原本预计至少需要一年半到两年。

广东凯普生物科技有限公司总裁特别助理管于伟则对第一财经记者表示，由于改革提速，公司至少提前了半年投产，多创造了超过2亿元的产值。

“每一个节点都比预想的快”

几天前，媒体报道曾在2014年被李克强见证封存的109枚公章永久收藏进国家博物馆，它们原本属于天津滨海新区18个不同的单位，代表着政府的审批权力。

在就任国务院总理后的首次全国两会记者会上，李克强就说必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。

4年来，从中央到地方，各级政府在推动行政审批制度改革上可谓不遗余力，已进行了多轮改革。

最新数据显示，2013年以来，国务院已分9批审议通过取消和下放行政审批事项共618项;全面清理453项非行政许可审批事项;分3批取消中央指定地方实施行政审批283项;分3批清理规范中介服务事项323项。

与此同时，全国各地围绕如何提速审批、便利企业也作了很多探索与实践，积累了很多很好的经验。但是，相比企业注册一天就能搞定这样显著的改革成效，企业投资建设项目的报批周期仍然较长。

2015年1月，李克强在广东自贸区南沙片区考察时给“万里审批图”打叉，并要求广东为改革探路。3月，中央编办、国务院法制办联合发出通知，选取天津市所有区县、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8个省、市开展相对集中行政许可权试点，要求其余试点省份各选择2~3个市、县(市、区)或所属国家级开发区开展改革试点。

随后，广州经济技术开发区(下称“广州开发区”)被确定为广东三个试点改革区之一，并于2016年5月开始实施改革。

可能是出于对“万里审批图”的自我纠正，所以与其他地方不同，广州开发区选取了“企业投资建设项目”为主攻方向，收效也很明显。

“我们在全国有20个项目，且全部都在开发区，而广州的每一个节点办理都比预想的快，所以整体也是最快的。”管于伟说。

环环相扣如何“闯关”

企业报建一个项目的周期为何需要这么久?改革为何这么难?首要原因就在于整个报批流程涉及的部门多、审批的环节多。

一个项目从引入到投产，要先后经过土地供应、项目立项、规划许可、施工许可及建设验收五个阶段。每个阶段需要取得的审批少则三四个，多则十几个，涉及的部门包括发改、人防、环保、规划、国土、建设、消防、水务等。如果是住宅项目，还会涉及教育;如果是商业项目，还会涉及卫生防疫。

而每个项目必经的最主要流程事项有9个：投资建设项目备案、建设用地规划许可证核发、修建性详细规划(下称“修规”)审查、建设工程规划许可证核发、初步设计文件审查、施工图审查备案、民用建筑防空地下室审查、环境影响评价文件审批和施工许可证核发。

除此之外，还有多个流程不能少。比如，建设工程规划许可证出来后，就要办理门牌地址、数字证书、项目工程编码，以及房屋建筑工程和市政基础设施配套费等各类交款。

除了审批事项面广量多，审批环节相互交叉、互为影响也加长了审批周期。比如，拿施工许可证的时候要以建设工程规划许可证和环评为前提，无法并联办理，一旦某一个环节停滞整个流程就会延长。

其次，项目报批有很多技术审查的环节，行政审批和技术审查相互交织也加大了审批的难度。“让政府审环评就很困难，很多技术的东西在里面，所以环保专门有个审查单位来审。”广州开发区行政审批局局长郑勇说。

已经做了十几年报建工作的广州归谷科技园有限公司经理徐淑贞更是深有体会：“办修规，如果资料齐全，按国家规定是30个法定工作日，但要图纸等完全没有问题一次性通过，基本不可能;一旦修改就要再来一次。”

再次，由于建设领域的审查涉及公共利益，公示的环节很多，这也难以压缩。

而在审批时限上，国家规定的是上限，比如不超过30个法定工作日，这意味着，可以是1天，也可以是30天。

此外，不同部门之间互不共享审批结果。“万里审批图”的作者曹志伟曾表示，同样的材料，前一个部门审30天通过了，后一个部门要再审30天。

不仅如此，每个部门都有一套自己的流程，企业在报建时需要去把每个流程走一遍。郑勇对第一财经记者表示，有时单个部门在审查的时候需要其他部门给出意见或进行协调，“那就要‘文来文往’，这个过程中的时间就不用说了，一来一往就要一周”。

一个部门全流程覆盖

为了破解以上难点，广州开发区首先将分散在各审批部门的涉及企业投资、经营领域的行政许可权力，逐步交由行政审批局统一行使。

第一财经了解到，目前，广州开发区行政审批局已经纳入了立项、规划、建设、环保、市政、绿化、人防、招投标8个领域的38个审批事项，覆盖了从立项到验收的企业筹建审批全流程。

对于企业来说，无需再像过去那样东奔西跑，走很多套流程，且已经提交过的材料无需重复提交。对于政府来说，原来要多个部门之间的协调变成了一个部门内部之间的协调，效率更高。

“企业以前搞不清楚各个部门的要求就要分头跑，现在只用到一个单位来咨询。另外，以前东家不知西家事，而现在企业在咨询规划问题的时候，我们可能发现环保也有问题，就可以一起解决。”郑勇说。

同时，分离行政审批与技术审查。把建设工程规划许可等技术审查的部分，以购买服务的方式外包出去，通过招投标委托专业设计院来为政府服务。而且要求先期对企业进行辅导，在方案报上去后限时审查，并给政府一个书面的结论报告。行政审批局再以此为基础仅做行政审批，最多2个工作日就可完成。

这样一来，企业“吃回票”的少了，审查流程规范，同时限制了经办官员的自由裁量权，不容易滋生腐败。

广州开发区组织人事局副局长黎学军还表示，要突破就必须跳出传统改革就单个事项办理时限不断压缩的“碎片化”思路，着眼全链条进行“系统式”整合，探索并联、合并、后置、信任审批等多种方式，优化重组审批流程。

比如，在事项比较复杂、环节比较多的规划报建阶段，对小于一定面积的加建、改扩建工程无需办理修规审查，对于部分项目允许修规审查与建设工程规划许可证核发合并办理。

“当时我们正好用上了这个政策，项目原本的容积率是3.0，后来公司想多建厂房和研发中心，申请把容积率提到4.0，就没有办修规。”覃铭说。

再比如，允许部分项目在缺少设计合同、选定设计单位或勘察单位报告和证明材料等非核心要件的情况下，采取部分要件后补式的信任审批，先行进行备案。将环评审批后置至施工许可阶段，无需等待环评结果，即可办理至施工许可前的所有许可事项;实施建设项目竣工联合验收及备案等等。

强化事中事后监管

经过这几年的改革，中央已经把许多审批事项下放给省，省给市，市给区，层层下放后，最终都集中到了区一级。与此同时，原来的“以审批代替监管”正逐步向弱审批、强监管转变。

从这个角度，在国家行政审批制度改革的总体框架下，区级政府如何做好监管就显得尤为重要。

事实上，广州开发区目前进行的试点工作有两个：第一个是创新行政管理方式、加强事中事后监管，第二个才是相对集中行政许可权试点，二者相互衔接。

“为了促进相对集中后审批与监管无缝衔接，我们制定出台了《区相对集中行政许可权和事中事后监督管理实施办法》和《监管清单改革工作指引》，从审管对接、日常检查、行政处罚等监管各环节做出要求，推动各部门按照统一规范建设标准化监管清单。”黎学军说。

除了制度上的保证，还有相应的信息系统保障。广州开发区建立了审批监管大数据平台，下面包含政府权责清单管理系统、审批标准化应用模块、广州开发区网上办事大厅、行政审批管理系统、事中事后监管系统、企业信用信息管理公示平台、行政效能监察系统、大数据分析及应用系统8个模块。

同时，多个职能部门间的数据信息可以互通共享、分析应用。比如，行政审批局与原审批部门之间的数据能够实时推送，将原来分散在商事信息平台、审批管理系统等19个不同系统内的，关于辖区市场主体注册登记、审批、监管等信息实时共享，避免多头采集、分散管理等问题。

压缩基本已做到极致

第一财经记者在走访中发现，与4年前相比，企业投资建设项目需要的主要证件、必经的主要流程并未改变，只是由于项目性质不同而有所差别。但是，依托相对集中行政许可试点，已经能够在法定范围内将审批时间大幅压缩。

郑勇说，试点9个月来，广州开发区行政审批局受理行政审批和技术审查案件1216宗。纳入集中审批的38个事项，平均每个事项办理仅需3.2个工作日，比法定时间减少了77%，初步实现了“一个部门、一枚印章、一个流程、三十个工作日完成审批”的目标。

投资环境的改善也助力了广州开发区的招商引资。2016年，全区新引进内资项目6661个，注册资本307.5亿元;全区新增注册外资项目90个，较2015年同期增长18个，合同利用外资42.15亿美元，实际使用外资21.46亿美元，在国家级开发区中名列第二。

那么，现在的30个工作日是否还有压缩的空间?郑勇表示，基本已达极致，除非取消审批或者改成备案。

“改革分四个层级，一是取消审批，这个很难，许多是法定的东西取消不了，即使取消了相应的监管措施要跟得上;二是审批改备案;三是探索诸如先照后证、信任审批、容错审批、缺项审批等等;当以上这些都做不了的时候，就只能优化流程，我们现在大部分做的是这项工作。但是，要做的事项总在那里，再优化也要半天、一天，因为政府里面经办人批了，还要到处长、副局长。”郑勇说。

而取消审批难不仅因为是“法定”。曾任广州市法制办主任的吴明场举过一个例子，广州市法制办曾考虑过“建筑节能审查”到底有没有必要作为独立审批项目存在，提出将这项审查并入到“施工图审查”里。但有关部门坚决不同意，因为“它背后有一个机构，如果真的取消了，那么这个机构或许连存在的价值都没有了”。

不过，在优化流程方面，还可以从企业的角度做些改善，同样能提高审批速度。

去年的归谷科技园项目，办理修规、工规证、施工图审查备案、施工许可证这4个核心节点，合计仅用了20个工作日。徐淑贞说，这受益于改革，也得益于她的“业务熟练”。项目报建是个系统工程，审批一环扣一环，企业自己业务要熟，要懂各部门的规范，要及时有效的沟通，最好提前做预案，为下一个环节提前准备材料，就可以缩短时间。