报告：各城市积分落户指标偏少 需科学设定落户数量

每年可积分落户指标同符合积分落户条件的人口量相比几乎是杯水车薪，造成普通外来就业人口很难实现“进城落户梦”。

3月3日，北京师范大学中国社会管理研究院、社会科学文献出版社共同发布的2017年《社会体制蓝皮书：中国社会体制改革报告NO.5》称，各城市积分落户指标偏少，需要科学设定落户数量。

城市之间存在很大差别

积分落户是中国户籍制度改革过程中对外来流动人口迁移进入城市落户的一项创新政策。积分落户(入户)是指通过建立科学合理的指标体系，对意欲进入城市的外来人口进行量化评价及综合打分，当指标体系的积分累计达到要求分值时，即可依程序申请办理在城市落户。

国家行政学院社会治理研究中心主任龚维斌介绍，积分落户需要设定科学合理的指标体系，以便外来人口可以依此来计算积分。这种指标体系可以根据城市的实际情况进行设定，城市规模越大，设定条件要求越高，一般都包括学历、职称、就业、社会保障、年龄、住房等条件。

研究发现，从国家历次户籍制度改革的导向来看，虽然户籍制度总体上是放开的，但国家对不同类型的城市采取了不同的政策控制措施。基本原则是规模越大的城市对户籍控制得越严格，特别是北京、上海、广州、深圳等超大城市，虽然采取了积分落户的政策，但由于国家对人口规模总量有上限要求，出于对人口总量控制的需要，每年实际能够拿出的入户指标非常有限。

龚维斌介绍，这四个城市本身存在很大差别，深圳市基本上是外来人口为主的城市，2015年常住人口的城镇化率已经达到100%，但户籍人口的城镇化率只有31.2%。对于这种类型的城市，就不能用超大城市的户籍政策标准来调控，应尽快把长期在深圳具有稳定就业和住所的流动常住人口纳入本地户籍范围。

龚维斌说，从世界发达国家城市化的历程来看，人口不断向大城市集中是一种主要趋势，中国也出现了类似的特征。因此，大城市应该成为中国吸纳农村转移人口的主要地区，除个别城市外，在户籍制度上应该尽量放开，尽少设置障碍。

从区域来看，东部地区是中国人口的主要流入地，2015年东部地区流动人口总量占全国总量的74.7%，东部地区的流动人口以跨省流动为主，流动人口融入当地社会的难度比较大。

龚维斌说，东部地区的城市要区别对待，城市容纳能力比较强、经济发达和公共服务设施基础较好的城市，可以通过户籍制度改革，鼓励外来人口在本地落户，例如苏州市、无锡市、南京市、青岛市、泉州市、宁波市等。对于流动人口聚集程度高、城市容纳能力有限的城市，比如东莞市、中山市、佛山市、温州市、台州市等地，不能过度追求户籍人口城镇化率的大幅度提高，而应通过居住证制度为流动人口提供基本公共服务。

积分落户成为“精英入内”的门票

国家行政学院社会治理研究中心副主任马福云介绍，到2016年底，包括北京在内的大城市、特大城市都出台了本地的积分落户政策，为流动人口的进城落户提供了明确规范与途径。

在北京、上海、广州、深圳、天津等5个城市中，对落户条件的要求大体是一致的，除了满足积分分值以外，都要求年龄、在本地就业居住、持有本地居住证、缴纳一定年限社会保险及无犯罪记录等。

马福云介绍，不同城市在积分落户的具体要求方面存在较大的差异。比如北京市对社会保险要求最高，要求连续缴纳7年及以上。广州市对年龄要求严格，要求不能超过45周岁。上海市对违反国家及上海市计划生育政策规定行为或有严重刑事犯罪记录的予以一票否决。深圳市也对守法要求较高，要求不能违反人口计生法律、法规等有关政策规定，未参加禁止的组织及活动，未有劳动教养及犯罪记录。天津市、上海市明确将积分落户限定于境内人员。

目前，各城市基于其不同的积分落户指标体系以及指标分值的差异，对可以申请落户的积分分值要求不同。北京市尚没有确定申请落户积分数值，而是由市政府根据年度人口调控情况，每年向社会公布积分落户的分值。上海市将申请落户的分值确定为120分。广州市规定总积分满60分就可以提出入户申请。深圳市规定外来务工人员入户积分达到100分值后方可申请深圳落户。天津市将申报落户的指导分值确定为140分。

马福云说，积分落户政策在广东省各个城市设计实施的最初对象是农民工，是为农民工进入城市提供一条制度化的途径，使得农民工可以通过自己的努力进入所在城市。“但是，城市积分落户政策在演变过程中，在从珠三角地区推广到长三角，尤其是在从中小城市推广到大城市、特大城市的过程中，其城市中心取向不断强化，演变为顾及少数精英而忽视广大普通农民工的工具。”

研究发现，当积分落户政策推广到特大城市后，制度中的人本价值取向受到城市人口规模及资源挤压，而趋向于户籍制度的选择逻辑，成为“精英入内”的门票。从政策实施情况看，城市的积分落户政策存在门槛偏高、落户手续繁杂、落户指标偏少等问题，需要创新观念加以解决。

普通农民工难受益

上述蓝皮书认为，目前积分落户门槛偏高，需要完善落户积分指标及分值。

蓝皮书提出，一个城市不可能全部由高学历、高职称的人口堆积起来。要切实根据城市现状考虑人口整体的素质能力结构问题，根据城市运行需要在积分落户指标设计上全盘考虑哪些人能入户、哪些人不能入户。

蓝皮书建议，在积分落户门槛设计上，要考虑进入城市的人口素质能力，要考虑引导职业技能的提升，更要考虑流动人口、农民工的实际情况，在落户指标的设计上适度调整指标及分值，适度降低学历、专业技能的要求，适当提高在城市就业参保、居住生活等方面的指标，推动长期在城市就业生活的农民工落户城市。

针对积分落户手续繁杂的问题，蓝皮书提出，可以考虑在城市区街的公共服务中心、一站式办证中心等机构为农民工提供申请落户服务，为农民工提供一站式、一条龙式服务。尤其是在电子政务推行的过程中，对于一些证明材料，政府部门可以通过查找数据库等材料获得的，直接从数据库中获取，不必要由农民工提供证明。这样，既可以减少农民工的申报负担，也有利于获取真实材料，防止虚假材料的产生。

根据有关统计数据，2015年末北京市的外来常住人口为822.6万人，上海市的外来常住人口为981.65万人，广州市的外来常住人口为572.98万人，深圳市的外来常住人口为887.87万人，天津市的外来常住人口为500.35万人。

如此庞大的外来人口如何落户城市显然是积分落户政策需要考虑的问题，但是各个城市由于种种原因都选择了对积分落户指标进行数量控制。每年可积分落户指标同符合积分落户条件的人口量相比几乎是杯水车薪。

例如广州的积分落户名额，在2013年、2014年均为3000个，2015年为4500个，2016年为6000个。2015年，积分制入户网上申报期间注册人数达3.3万人，最终有7600多人正式申请，通过预审的有6800多人。2016年，积分制入户网上申报期间注册人数超过2.4万人，有1.19万人正式提交申请，1.11万人成功通过预审。

蓝皮书建议，科学设定积分落户数量，尽最大可能将落户对象拓展到全部外来人口。