东莞大镇的“设市”憧憬：升级城镇化有序落子

春风十里到岭南。对东莞的虎门和长安来说，政策的春风比天气更暖——在这两个国家级的撤镇设市设区试点镇，简政强镇事权改革实现了多项突破，虎门和长安的行政管理权限基本已经达到县一级政府的水平。

不过，“事多、钱少、人也少”，这可能是一些经济发达镇管理者最头疼的问题了。

由于城市管理体制的束缚和制约越来越明显，许多经济强镇正出现“小马拉大车”的情况：行政管理级别、机构设置和事权配置等与庞大的经济总量不匹配。为了解决这一问题，国家先后出台了一系列的政策，鼓励简政强镇和扩权。

3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时，提出扎实推进新型城镇化是2017年重点工作任务之一。其中提及的举措就包括“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”。

第一财经记者在走访后发现，今后撤镇后究竟是设区还是设市，尚未明确，影响了改革的推进。此外，财权与事权不匹配，人员编制的数量也不能满足庞大工作量的需求，部分权限镇级也不具备严格意义上的法律主体资格，造成在行政审批和行政执法中仍存在各种制约。

“小马拉大车”

在改革开放的滚滚浪潮下，许多寂寂无闻的小城镇伴随着工业化步伐的加速和外来人口的大量涌入，成为中国区域版图中耀眼的坐标。

不过，对于这些经济强镇来说，他们的经济体量可能相当于内地一个地级市，但管理权限只是科级，镇一级行政部门难以提供适合经济社会发展需要的公共服务。

这是有历史渊源的。就以东莞为例，东莞市委党校教授查日升对第一财经记者介绍，东莞的行政体制颇为特殊，虽然是地级市，但是1985年之前是个县，后来工业产值超过了农业产值，国务院批准升级为市。先是县级市，1988年由于经济总量表现突出，崭露头角，又升格为地级市，不过维持了原来乡镇的格局。

这就和其他大多数城市有所不同，中国是五级政府体系，其中市级下面一般辖有县或区，但是东莞没有县或区政府。目前，东莞市下辖28个镇和4个街道办事处。

硬币总是有两面的。查日升说，这种体制有它的优势，少了县和区政府，更加扁平化，行政成本较低，效率更高，市里的重大决策比较容易落地，这也是东莞过去多年快速发展的体制上的重要原因。但弊端是管理幅度太大，这导致各级镇政府竞争得厉害，各自为政，资源配置效率受到影响，产业结构雷同，断头路之类的小问题不少。

为了解决这些问题，中国的经济发达镇早早走上了行政体制改革之路。作为国内民营经济、乡镇工业最为发达省份之一的浙江，算是国内最早的一批了。

1999年，浙江省政府发布《浙江省城市化发展纲要》，提出“着力培育100 个中心镇”，并于2000年公布了第一批136个中心镇。随后的若干年中，为了发展县域经济，激发乡镇尤其是中心镇的活力，浙江也多次扩权，扩权政策从“强县扩权”到“强镇扩权”，扩权的范围不断拓宽。

东莞从2009年效仿浙江的绍兴和义乌，开始它的扩权强镇试点之路。次年，强镇扩权改革在东莞全面铺开，多项权限下放到镇。

2014年底，国家发改委通知印发《国家新型城镇化综合试点方案》，全国共有62个城市(镇)被列为试点地区，东莞是其中之一。根据方案，虎门镇和长安镇将进行撤镇设市设区试点，并被赋予县级管理权限，重点解决上述“小马拉大车”问题。

2015年5月，东莞出台了具体的落实方案。具体做法为，精简班子配备，新型市或区不按有关规格配备四套班子;减少行政层级，新型市或区不设街道办事处，在行政架构上继续实行扁平化管理模式。

目前，多项市一级部门代为行使的县级事权及其他权限也下放给了各中心镇行使，进一步理顺了市和镇街两级的权责关系。同时，由于减少了审批层级，下放审批事项的办理时间普遍缩短3~8个工作日，提高了行政效率，节约了行政成本，虎门镇和长安镇等中心镇的行政管理权限得到扩大，已经基本达到了县一级政府的水平。

财政分成偏低导致预算支出小

不过，一些深层次的问题仍有待解决。随着城镇化进程的快速推进，虎门镇和长安镇的农业转移人口急剧增长，与之相应的医疗卫生、义务教育、社会保障等方面的支出压力不断加大。与此同时，两镇仍沿用传统的镇财政体制。

一方面是支出压力的不断增大，另一方面是受财政分成所限收入增长的缓慢，查日升以教育支出为例说明其中的压力。

东莞外来人口多，而且是国家新型城镇化的综合试点城市，按照要求外来务工人员的子女中50%得由公办学校来解决，这笔开支最终也有一部分摊到了镇财政的头上。“目前东莞外来务工人员的子女人数约80万，一半的话就是40万，市里曾经算过一年的教育费用，发现将超过10个亿，包括要建多少学校、配多少老师，最后算下来觉得不堪重负。”

此路不通就另寻他途。查日升说：“目前东莞已经解决了一半，算是做得非常不错的了，还有一半是通过购买服务的方式，鼓励外来务工人员的子女去民办学校上学，并提供补贴。”

上述购买民办学校的学位所需经费由东莞市、镇财政共同分担。根据2016年当地媒体的报道，购买初中学位所需经费按市、镇9：1比例分担，而购买小学学位所需经费按市、镇5：5比例共同分担。

这笔教育开支只是当地镇众多开支中的一部分。根据第一财经记者从虎门镇政府拿到的数据，2013年虎门镇公共财政预算支出20.82亿元，其中刚性支出18.93亿元，仅能安排约1.89亿元用于城市建设。到2015年，当年虎门镇一般公共财政预算支出24.37亿元，其中刚性支出22.37亿元，仅能安排约2亿元用于城市建设。可以看出，用于城市建设的支出不仅捉襟见肘，而且仅增加了0.1亿元左右。

那么，当地的收入怎么样呢?从2013年到2015年，虎门镇各项税收收入从63.38亿元增加至72.57亿元，增幅较大。这个位于东莞西南隅、建成区面积不过78平方公里的小镇曾因工业造就的经济实力被誉为“中国第一镇”。即便近年来不再雄踞中国百强镇榜首，其经济总量仍相当于一个中等城市，不容小觑。

虎门的服装制造产业链已相当成熟。

不过，虎门镇自己掌握的钱并不多，增长也缓慢。 2013年，税收分成收入为11.8亿元，占税收收入的18.62%。2015年，税收分成收入仅为12.2亿元，占税收收入的比例降至16.81%。

由于税收分成偏低，2013年-2015年，虎门镇本级一般公共财政预算收入分别只有22.6亿元、22.8亿元、23.5亿元，增速缓慢，城市建设因此受到一定影响。

第一财经记者从东莞市财政局了解到，在税收方面，东莞市按照一定的比例上交给国家后，除了由市财政投资的基建项目税收等规定的税收之外，其他的全部和镇五五分成。在非税收方面，有些也是五五分成，有些则是全部返还。为了激励和扶持镇街发展，东莞市财政局也规定，从2016年起，以2015年为基期年，参与分成税收增量部分，按照50%~80%的比例返还。此外，在2016年，东莞市安排对镇街财力性转移支付总额20亿元，并从2017年起每年递增10%。

此前当地有声音说，“五五分成”这个比例不算低了，但是考虑到东莞是改革的试点城市，能否赋予其更多的改革空间，让财权与事权更加匹配?

几年前曾去了虎门和长安调研的广东省社科院科研处处长丁力对第一财经记者说，当时曾考虑是否要建议不搞“五五开”，而是“四六开”之类，但是这牵涉的利益面太广，觉得不太可能。

去年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》(下称《意见》)。《意见》提出，建立财政激励机制，各地可明确一定时期在基建投资以及新增财政收入返还、土地出让金等方面对经济发达镇给予支持，统筹地方政府债券资金用于经济发达镇公益性项目。

丁力认为，这主要是通过增量这一块来改革，不触碰存量这一块的利益。“这就是说，你如果发展增量部分，我可以考虑多给你一些。”

虎门镇一位官员对第一财经记者说，之前各级领导到他们镇开展调研时，他都积极建议改革现行的财政管理体制，给予虎门县级财权，适当提高虎门镇税收分成比例，建立由中央、省、市、镇四级财政共同承担的市民化成本分担机制。

人员编制数量与工作量“落差”

珠三角很多产业发达的镇常住人口动辄几十万人，庞大的外来人口带来的是沉重的社会管理压力。其中，人手紧缺、编制不够是个非常突出的问题。

丁力解释：“在中国，编制基本上是按照户籍人口来配备的，大量的外来人口是没有行政管理资源的。不会因为某个城市外来人口多了，就给它更多的资源，因为外来人口不好统计，数据不好落实。”

长安镇一位官员笑着对第一财经记者表示：“不能说是一个镇，编制就永远这么多。不然，越下放权力，我越不敢接受。”

虎门镇上述官员告诉记者，从常住人口、GDP、财政收入、管理难度上看，虎门已基本相当于一个中等城市，但在行政管理级别上仍然属于镇级政府，在机构设置和事权配置方面仍按照镇级政府或户籍人口的标准设置。

他举例说，虎门平均每万名常住人口仅有公务员约4名，远远低于全国平均每万人约有52.4名公务员的水平，远远不能满足全镇64万常住人口、6.6万户市场主体的管理服务需要。

该官员表示，从常住人口、GDP、财政收入、管理难度上看，虎门已基本相当于一个中等城市，但在行政管理级别上仍然属于镇级政府，在机构设置和事权配置方面仍按照镇级政府或户籍人口的标准设置，“小马拉大车”的问题突出。

他举例说，虎门平均每万名常住人口仅有公务员约4名，远远低于全国平均每万人约有52.4名公务员的水平，远远不能满足全镇64万常住人口、6.6万户市场主体的管理服务需要。

他说：“各职能部门，包括国家、省、市驻我镇的派出机构、企事业单位，人员编制缺口很大，只能招用大量聘员参与协助社会管理。”

目前，虎门共有聘用人员6000多人。其中，公安部门聘请文职、协管员、辅警3000多人，一年的工资、津贴、福利等人员经费支出高达2亿元。

2015年左右，东莞某个智库的一位研究人士曾受当地政府所托去虎门和长安镇调研，对当地人手不足的问题印象特别深刻。“虽然可以对外招聘，但是劣势很明显：队伍的稳定性很不足，待遇不足以能够留住这些优秀的人员，而且聘员大部分是年轻人，一旦有了工作经历之后，有了更好的选择，就更容易跳槽。”

当时，他的另一个强烈的感受是当地上上下下的改革动力都很足。“基层改革的动力和欲望非常强烈，非常珍惜获得试点的机会。市里也是这样，当时市发改局也有调研组来调研。”

他补充道：“但是改革到了一定程度的时候，需要从改革的细节和落实的层面着手。原来改革的空间很大，主要是对大的框架进行改革和突破，所以颇有大刀阔斧的感受;现在是到了改革的深水区，重在精雕细琢和提升改革的质量，突破瓶颈。”

当地官员也呼吁，允许撤镇设区设市改革试点突破现有人员编制，以便承载的工作量和人手紧缺之间的矛盾得以缓解。

东莞市机构编制委员会办公室行编科科长曾智明告诉记者，不论从经济规模还是人口数量上看，虎门和长安均与中部地级市规模相当。撤镇设区设市的试点落实后，这两地的人口也有望进一步聚集，经济规模也会提升，仍以现有人员编制规模配备难以承担以后的政府职能扩展。

曾智明建议，中央和广东省考虑虎门、长安经济、人口和社会发展的特殊性，在人员编制上给予东莞市更多的支持，从人口转移较多的地区适当调剂部分空编用于虎门、长安等新型城镇化试点改革工作。

不过，在解决人手不足的问题上，也有观点称当地政府可以在“创新公共服务供给模式，有效动员社会力量”上加大力度。

上述去年年底印发的《意见》也提出，赋予经济发达镇灵活用人自主权。凡是适宜通过政府购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作等，都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式实行购买，由花钱养人向花钱办事转变。

广东省综合改革发展研究院副院长彭澎对第一财经记者分析，从花钱养人向花钱办事转变意味着把政府的职能外包，向第三方组织和单位采购服务，用人方式更加灵活，也更加省钱。

法律主体受限

除了钱和人这两大核心问题外，执法权也是令当地镇级政府颇为头疼的问题。

虽然镇一级政府的经济社会管理权限扩大了不少，但是由于部门权限上，镇级不具备严格意义上的法律主体资格，造成在行政审批和行政执法中仍存在制约。

虎门镇上述官员表示，最大的挑战是社会管理。例如，要拆个违建的房子，需要向相关部门去申请，然后走较长时间的程序，无形中降低了违章违规者的成本。

据第一财经记者了解，许多放权事项，法律法规对行使主体有明确规定，多是县级以上人民政府及其部门。在改革中，东莞市主要通过委托的方式下放事权到镇一级，但根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制措施权不得委托，从而导致镇一级不能通过放权政策实施行政强制措施或行政强制执行。

第一财经记者采访的当地经济观察人士大多认为，东莞开始简政强镇改革这几年来，权力下放的比较彻底和全面，执法权不是当地政府能够左右的问题，需要上级政府来设计安排。

丁力说 ：“虎门和长安进行行政体制探索是现实发展的需要，这就像人已经长大了，但衣服还是小衣服，要解决人大衣服小的矛盾。不过很多问题不是行政级别的问题，而是整个管理体制的问题。”

他补充道：“东莞是改革开放的产物，从县变成市，虽然有了更多的行政资源，但是底下没有县，直接是镇，和中国目前的行政管理体制大的格局是不完全吻合的，比如说镇没有行政执法权，这个问题要解决的话需要更通盘的考虑。”

上述《意见》明确，经济发达镇经济社会管理权限将得以扩大。省市政府可将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。不过，这一点要落实到执行层面，显然还需要时间。