法规制度矛盾待解 政协委员建议制定“自贸区法”

2013年9月，中国首个自由贸易试验区(下称“自贸区”)在上海设立。经过3年多的发展，自贸区围绕制度创新这个核心，开展了一系列先行先试，推进了外资负面清单管理、证照分离等重大改革，部分改革经验向全国推广，取得了显著成效。

然而，自贸区建设还存在着一些瓶颈有待突破。全国政协常委，民盟中央副主席，上海市人大常委会副主任，民盟上海市委主委郑惠强在其题为《自贸试验区制度的配套性和协调性有待加强》的提案中表示，这些瓶颈中较为突出的是制度配套性和协调性问题。

比如，在实际执行中，外资准入存在“大门开、小门关”现象——国家推出了新的开放政策，但行业规定、许可审批、配套措施等依旧维持不变，外资准入仍然存在准入门槛、许可审批或行政审批(如资质要求、业绩要求、持续经营年限要求)等障碍。

再比如，上海自贸区2013年、2014年推出的两批服务业开放措施，早于2015年全国版负面清单，且两者处于同一法律层级。但与前者相比，后者在某些服务业，特别是管理措施中的开放程度明显较小，但国家并没有明确两者的关系和适用性，导致实际操作中出现混乱。

郑惠强在提案中表示，一些领域的改革呈“碎片化”，制度创新的系统集成度不够。比如，事中事后监管需要高效的信息共享和社会信用信息体系支撑，但目前中央与地方之间、政府管理部门之间、地区之间、政府与社会之间的信息共享机制尚待完善，守信便利、失信惩戒的联动机制没有有效建立。

为此，郑惠强建议，首先加快国家层面就自贸区的统一立法。在总结《中国(上海)自由贸易试验区条例》和其他自贸试验区地方立法实践的基础上，结合形势发展，将其核心内容加以扩充，抓紧制定《中国自由贸易试验区法》，提高自贸区整体立法位阶。

郑惠强表示，目前自贸区采取的通过全国人大授权暂停区内实行外资三法（《中外合资经营企业法》、《外资企业法》和《中外合作企业法》）和部分行政法规的准入限制，都属于临时调整，难以在短时间内突破现行法律法规，使得管理部门常常面临依法行政约束与改革创新的矛盾，影响开放措施的真正落地。

郑惠强还提出，为加快推进自贸区的制度创新、先行先试，建议全国人大常委会针对自贸区改革领域，专门制定较为便捷的暂停相关法律法规实施的程序，减少耗费的时间，确保相关改革举措尽快落实到位。

在完善行政审批许可制度方面，郑惠强提出，针对市场准入负面清单外的领域，中央部委和各地政府应严格实行外资项目备案制管理，坚决取消违法违规的行业规定、准入门槛、许可审批或行政审批，切实破解外资准入“大门开、小门关”的难题，引导外商投资企业形成正确的市场准入预期。

针对地方与中央相关主管部门在对接协调中出现的一些问题，如部分领域改革创新因缺乏实施细则、配套政策不到位或得不到明确答复而长时间搁置等，郑惠强建议，加快完善部际联合决策机制，吸收自贸区管委会及地方政府相关管理部门参与联席会议的定期会议，强化相关部委对自贸区诉求的及时反馈，提高中央与地方的沟通协调效率，增强出台政策举措的适应性和针对性。