特朗普新预算彰显“美国财政大转向”

第一财经其他陈晓晨 周西蒙 张岩 张志帅2017-03-20 19:41

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当地时间3月16日,美国联邦政府公布了2018财年(今年10月1日至明年9月30日)预算案纲要,并将其递交给国会。在新预算案中,国防、国土安全等预算有所增长,而多个部门的预算遭到大幅削减,其中尤其以环保、农业、外交等领域为甚。中国人民大学重阳金融研究院课题组研究认为,特朗普政府新预算纲要凸显了结构性变化,集中体现为“三去一增”,是特朗普政府“财政大转向”的开始。新预算案旨在“固本强基”,短期内将有助于特朗普巩固其执政基础;但长期看,对多个部门的预算削减不具备可持续性。预算案提交国会后,也将引发国会的反弹及对预算案的较大修正。

新预算体现“三去一增特点

总体来看,这份新预算纲要是特朗普“美国优先”思想的产物。在财政上的目的是在增加国防和安全开支的同时,广泛减少其他方面支出,达到整体不增加债务的目的。因此,整体预算与2017财年基本持平,但在结构上此消彼长明显。

总预算增加部分是612亿美元,约90%集中在安全领域。与此相对的,其他政府部门的预算则广泛减少,削减部分达615亿美元,以达到总体保持平衡的目的。其中,国家环境保护局、美国国务院、农业部削减程度位居前三,而卫生和公共服务部、国务院、教育部被削减的金额最多,合计352亿美元,占削减总额的一半以上。从增删的项目来看,该预算纲要呈现四大特点,可概括为“三去一增”——“去奥巴马”、“去软实力”、“去国际化”、“增强硬实力”。

第一个特点:“去奥巴马”。此次预算的削减部分有个显著特点:“凡是奥巴马支持的,特朗普就反对”。奥巴马政府、民主党和其支持者关注的环保、卫生、公共服务和教育、农业等领域的相关支出,在新预算纲要中被大幅削减。

医疗是奥巴马在任八年的主攻方向,在这份预算中,这方面开支被大幅削减,其中包括美国国立卫生研究院(NIH)的经费削减,中止医护人员培训计划以及社区服务办公室管理的能源补贴计划和社区服务补助金发放。国立卫生研究院经费被削减58亿美元,降幅为18.3%,仅仅是被中止的研究项目就涉及46亿美元。

奥巴马在任八年对环保、气候变化极为强调,而在新预算案中,如图3所示,环保局预算的削减幅度为各政府部门中最大。其中,环保局研究与发展办公室经费削减幅度达到48.2%,将近一半;新能源方面的国际合作计划则被宣布停止,未来能源计划将改为以特朗普的《美国优先能源计划》为核心;包括五大湖区生态重建项目在内的超过50个环保局计划以“见效缓慢”为名而被终止;环保局掌握的无限制贷款也被大幅削减。

科技与教育也是此次预算削减的“重灾区”。多项非义务教育内的研究经费被削减,一些项目被中止,额度达92亿美元。而这些非义务教育(尤其是社区大学等)被不少人认为是针对少数族裔的。

对农业部的预算削减乍一看似乎不符合“去奥巴马”的倾向;但仔细考察细分,发现被削减的部分大多与环保、国际、弱势群体等有关。新预算纲要中止了农业部管辖下的污水处理贷款和对外援助项目,并表示可以依靠其他部门(如环保局国家循环基金,同样在削减范围内)和私营机构的援助。主要对国外学龄儿童进行食品援助的麦戈文-多乐(McGovern-Dole)计划也被中止。

第二个特点:“去软实力”。几乎所有涉及约瑟夫·奈所称的“软实力”相关的科、教、文、卫等领域的支出都遭到了不同程度的削减。其中,首当其冲的是国务院和其他部门负责的各项海外文化教育交流项目(ECE),这其中涉及到数十所相关机构的经费削减,其中就包括美国的一系列智库的联邦经费。

第三个特点:“去国际化”。新预算对涉及国际援助的方面,大多进行了不同程度的削减。例如国务院的预算被大幅削减,其中主要是对外援助领域,总计101亿美元,涵盖维和行动、发展援助等。这些都意味着美国在特朗普任将减少对“国际公共品”的提供。

第四个特点:“增强硬实力”。

特朗普明言,此次新预算主要增加的是国防、国土安全等支出,为此广泛削减其他部门的预算。具体而言,在总计551亿美元的安全费用相关预算增长中,国防部预算增长为523亿美元,占安全费用总增长额的94.9%。这使得2018财年美国联邦政府安全费用预算达到了6390亿美元,相比2017财年安全开支(5870亿美元)增长了8.85%,为美国2008年以来最高增长水平,同时也是美国自里根时代后非战争时期最大规模的军费扩张。

需要说明的是,增加国防预算,不一定就意味着准备海外军事行动。考察国防预算的细则,我们发现,增加的主要部分(92.3%)为国防基础预算,由2017财年的5240亿美元增加到这份预算的5740亿美元,增幅达9.5%之多。相形之下,被认为是用于海外军事行动开支的海外应急行动预算(Oversea Contingency Operation, OCO)仅增加了约40亿美元,占总增加额的7.7%。增加之后,OCO在国防部预算中的比例不升反降,由2017财年的10.4%下降到了这份新预算中的10.2%。总统办公室在预算案中特别强调,不同于之前布什时代国防开支主要用于战争费用,也不同于奥巴马时代削减国防开支,特朗普政府的国防开支将主要“用于建设强大的军事力量”,并指出,军事开支将用于军事装备更新,包括海军舰队扩建计划和空军F-35采购计划。

在国土安全方面,美国联邦国土安全部在2018财年获得了总计441亿美元的预算案,比上一年增加了28亿美元,增长幅度为6.8%。其中,增加部分将主要用于两个方面,一是其中的26亿美元将用于在美墨边境“筑墙”;二是3.14亿美元用于雇佣和训练500名边境巡逻队和1000名移民管制人员。其他要求还包括加强网络安排保障,使联邦网络和重点设施免受“网络攻击”,这一项投入的最终总额将达150亿美元。此外,新预算还要求购置电子识别系统,以及在机场的重要场所设置额外安检等。

除国防部和国土安全部预算增长以外,其他安全领域相关的经费也有所增加:能源部整体预算下调,但其下属的国家核安全局预算增长了14亿美元,较上一年增长11%,重点用于推进核设施建设和重点设施维护。退伍军人事务部预算增长44亿美元,增幅为6%,重点为退伍军人医疗服务和延续退伍军人选择计划。

国防和安全相关预算的大幅增加说明特朗普的新政府着力打造美国的“硬实力”而非“软实力”。

特朗普提新预算意在“固本强基

新预算纲要呈现突出的“特朗普风格”,其背后有深刻的原因。简单说,新预算意在为特朗普团队在国内外“固本强基”。

第一,特朗普政府欲去除民主党影响,提升和巩固共和党和特朗普个人的支持力量。

特朗普政府欲借新预算纲要削减民主党及其支持者利益相关的环保、国务院行政、科技、文化和卫生经费,改变或废除奥巴马政府的诸多政策,增加共和党利益相关的军事工业、国土安全和传统工业相关领域的支出。

第二,特朗普政府减少海外公共支出,加强国防建设尤其是国防基础建设,旨在强化军事实力,巩固军队、军工集团和军工产业密集地区的选民对特朗普的支持,对内稳固新政府执政地位,对外巩固美国霸权的基础力量。

特朗普政府的新预算纲要大量削减各个产业和领域的海外援助、海外支持等相关经费,加强国防建设支出,一是旨在回报德克萨斯州、宾夕法尼亚州、密西西比州、路易斯安那州、缅因州、西佛吉尼亚等军工产业和传统工业占主要经济支柱的州在大选中的支持,稳固自身的执政地位。国防预算还尤其对波音、洛克希德·马丁等军工巨头有提振作用。二是加大维持美国霸权的基本力量——加强先进军事装备的生产和改造升级以及国土安全防卫系统的更新。此外,对核安全的强调和对退伍军人的保障,也是特朗普延续美国军事优势的手段。

第三,美国家庭资产负债表有所改善,是特朗普政府削减公共支持经费的基础。

美国的家庭财政状况是制定美国财政预算纲要的基础。得益于若干轮“量化宽松”,受益于股票等资产价格上涨,从2009年一季度至今,美国家庭净资产增长了38万亿美元。与此同时,物价上涨低于预期。尽管面临较大波动风险,但美国家庭收支状况总体有所改善。这也是特朗普政府在新预算纲要中削减公共支持经费的基础。

第四,新预算纲要特点的形成和特朗普及其团队的个人因素有关,更反映了他们背后的传统产业利益和“婴儿潮”一代的老去。

特朗普与一般美国战后“婴儿潮”一代企业家不同,没有从事高科技或是金融等新兴产业,而从事的是房地产这种相对传统的产业。他本人亦深受传统产业思维的影响。因此,加强美国“硬实力”和振兴美国传统产业的导向,与特朗普本人的思维模式有很大关系。特朗普的团队也有类似个人经历,比如国务卿蒂勒森原来是美国童子军最高级别——鹰级童子军成员,后长期担任石油企业巨头埃克森美孚的副总裁、总裁、董事会主席兼首席执行官。他的个人经历就是作为“婴儿潮”的一员成长、工作、成功、实现“美国梦”的典型。随着“婴儿潮”一代的老去,他们年轻时代表的进取精神逐渐演变为守成。当代美国文化与思潮的蜕变也与此有关。

当然,仅仅是个人成长和团队因素无法解释新预算纲要的形成。更深层次上,新预算反映的还是美国传统产业的利益。

削减预算长期看不具备可持续性

虽然特朗普的新预算纲要旨在寻求美国社会对新政府基本盘的支持并巩固全球实力的基本面,但从短期看,这将面临美国国会民主党人乃至部分共和党人的反弹,引发新一轮美国国内政治博弈。而且,越是被大刀阔斧削减的部分,越是会被大刀阔斧地修正。从长期看,新预算将冲击美国的全球“软实力”,而且无论预算案对各政府部门预算的广泛削减是否能通过,美国财政赤字长期都会进一步上升。

第一,新预算纲要将引发新一轮的美国国内政治博弈。

特朗普政府的新预算纲要明显触及了民主党的和其他党派的相关利益,在提交国会的过程中,必然触发反弹。目前,共和党在参议院100个席位中占据52席,在众议院435席中占据241席,基本控制了参众两院。再加上共和党内部对于预算的相关问题大体达成了一致,因此,在理想状态下,该预算通过难度不大。不过,民主党依然保有48个席位,所以这项预算案将会引发国会中大量争论,引发国会两党政治以及白宫与国会之间的博弈乃至争斗。不仅如此,美国国内相关利益方也将围绕纲要进行大量争论。在此过程中,美国的阶层矛盾、地域矛盾、族裔矛盾有可能进一步深化,“撕裂”将越来越成为美国社会的新特点。

第二,特朗普政府的新预算纲要也会带来国际影响,长期看将冲击美国的全球“软实力”。

美国国内的变化一直都具有外溢性。就如特朗普当选总统带来一波所谓民粹主义和“逆全球化”的思潮一样,这份新预算纲要也将产生相应的国际影响。尤其是其中关于政府海外援助和公共支持的支出削减,将会引发一系列连锁反应。

美国的海外援助和对外文化宣传等政策的根本目的,就是向全世界传播美国的价值观,其基本职能是一系列基金会、非政府组织和智库执行的。但这些思想生产与传播工作需要真金白银的财政支持。而特朗普的这份新预算表明,现在美国首要的任务是“美国优先”,原本的“价值输出”转向了“强军固本”,原先负责“价值输出”的这些基金会和智库的联邦经费遭到削减。据悉,东西方中心拟削减1600万美元,亚洲基金会拟削减1700万美元,威尔逊中心拟削减1100万美元。

虽然这些机构有更为庞大的社会捐款,但这些捐款往往与特定项目挂钩——这本身是利益集团影响决策的机制链条。而一些机构的人员基本工资和日常现金流往往依赖美国联邦政府的财政预算。如此一来,一些智库与基金会将不得不更多转向社会捐助,来维持其机构运转。这时,这些机构的“美国价值传播功能”将可能随之减弱。

所以,特朗普的财政转向传递出一个很强的战略信号。这可能对美国传统的自由主义国际价值观产生冲击,美国以往的对外“软实力”战略——在希拉里任国务卿时期被归纳为“巧实力”战略——或将大打折扣。

第三,长期来看,美国财政赤字依旧会上升。

虽然特朗普的新预算纲要致力于削减非军事项目的公共经费,但从长期看,这种削减是不具有可持续性的。预算纲要涵盖的范围只是全部联邦财政预算中的可支配部分,约占27%,而剩下73%则是整体预算中法定支出的部分,难以改动。

法定支出的一个“大头”是社保。随着美国战后“婴儿潮”一代(总人口估测至少7600万,占美国总人口25%左右,现基本在53~71岁之间,特朗普正是“婴儿潮”的一员)大量步入老龄,未来社保方面的支出将持续加大。而如果想改革这些法定支出,难度是很大的。

此外,随着美国步入加息周期,一方面这或将抑制美国本就脆弱的实体经济复苏,另一方面加息产生的利息支出也将给财政带来负担。因此,美国财政赤字在未来有进一步增长的压力。

最后,对中国来说,这份预算案将同时带来挑战与机遇。

奥巴马在任八年,无论其对华政策如何调整,其在军事开支上是呈下降态势的。这也意味着奥巴马的对外政策包括对华政策的后盾存在不足。而特朗普明确改变了这一趋势,在不增加海外军事行动开支的情况下,以近10个百分点的幅度增加了国防基础预算,这将有助于带动美国军事实力继续保持优势,还将刺激美国军工产业的发展。可以说,这抓住了美国护持其全球霸权地位的命门。

从整体上看,这份预算案代表了一个长期趋势,就是美国将减少对“国际公共品”的提供。如何面对一个不愿提供“国际公共品”的美国?短期看,这将进一步降低全球化推进的速度,导致全球出现“碎片化”,甚至带来“逆全球化”的风险,对此应当做好准备。然而,只要中国保持战略定力,坚持开放型对外经济政策,中国就能克服这样的“逆风”,推进全球化,甚至成为全球化的引领者,将中国自身的发展与“国际公共品”的提供更好地有机结合、互相促进。

(陈晓晨、周西蒙、张岩、张志帅系中国人民大学重阳金融研究院课题组成员)

编辑:黄宾

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