推动生育政策调整的十七年之旅

世纪之交，我和王丰教授组建了由18位专家学者参与的“21世纪中国生育政策研究课题组”。研究表明，按现行的生育政策，全国的政策生育率为1.47，即完全按各地生育政策实施所达到的生育水平，约为平均每个家庭生育不到一个半孩子，近三分之二的中国家庭（63％）将最终只有一个孩子。

根据对当时和未来人口形势的分析，课题组于2004年4月向中央和国家人口计生委报送了《关于调整我国生育政策的建议》，提出由现行政策逐步过渡到每对夫妇生育两个孩子的生育政策是完全必要的，也是可行的，“不会造成人口失控”。课题组提出了“分类实施、逐步放开、两步到位、平稳过渡”的渐进式的调整方案。建议书最后建议，把生育政策调整问题提上议事日程，并在少数地区先行试点。

建议书的发出引起了对生育政策问题的关注，但也受到很多质疑。对于建议书指出的生育率过低、老龄化严重、劳动力短缺等今天看来已成共识的人口趋势，当时被认为是奇谈怪论。更有人认为，生育政策一旦放开，生育水平必然反弹，人口增长必然失控。

为了回答这些质疑，课题组对山西翼城、甘肃酒泉、河北承德、湖北恩施等从上世纪80年代以来进行二孩政策试点的地区进行了调研。结果显示，尽管这些地区的生育政策比周边地区宽松，但多年来人口增长缓慢，每个家庭平均生育从来没到两个孩子，生育水平低于周边地区，没有引发生育反弹。我们并在调研的基础上出版了《八百万人的实践——二孩政策地区调研报告》一书，受到广泛关注。课题组又和江苏计生委合作开展了生育意愿和生育行为调查。调查表明，在符合当地政策可以生育二孩的育龄妇女中，生了两个孩子的不到10%；已有一孩妇女中仅有45%认为两个孩子最理想，而她们中间只有21%明确打算生育第二个孩子。从2007年到2010年到2013年连续多次追踪调查那些符合当地生育政策可以生育二孩的妇女，发现只有30%的妇女最后生了二孩。

这些调研结果极大丰富了我们对生育政策调整的必要性和可行性的认识，并于2009年1月再次向中央和有关部门提交了《关于我国生育政策调整的再建议》。建议书根据调研结果提出，人口变动的规律性和政策效应的滞后性要求人口政策的前瞻性，中国生育政策的调整正面临历史性的选择。生育政策调整已经事不宜迟，异常紧迫，应当及早着手，不应贻误时机。

2013年11月，在十八届三中全会上，中央决定启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。实施单独二孩政策受到广大群众的拥护，但各地申请生育二孩的夫妇数量很少。“据调查，实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策以来，全国符合政策条件的夫妇有1100多万对。截至2015年8月底，提出生育二孩申请的只有169万对，占比为15.4%。” 单独二孩政策实施的遇冷再一次为人们敲响了警钟。

针对实施单独二孩政策在各地遇冷的情况，一些学者认为应该积极推动早日全面放开二胎。2014年12月，“面向未来的中国人口”暨第三次生育政策座谈会在上海复旦大学召开。根据与会者的共识形成了以“全面放开二孩生育，取消对公民的生育限制”为题的关于调整我国生育政策的第三次建议，由39位专家学者签名发出，受到中央领导的重视。

2015年10月，十八届五中全会决定“全面实施应对夫妇可生育两个孩子政策”，宣告了实施长达35年的以严格控制人口增长为目标、以独生子女政策为主导的生育政策的终结。

回顾2000年以来的艰难历程，许多人为了生育政策的早日调整做出了多年不懈的努力。在生育政策调整问题上的多年争论也将我们推进到一个关于低生育率下的人口规律和人口问题的全新研究领域，展现出一系列有待回答的新课题。应该说，这方面的研究还只是刚刚开题，任重道远。

（作者系中国人民大学人口与发展研究中心教授）