盛松成：从南京新政看房地产调控长效机制

2017年5月13日，南京市人民政府办公厅发布《南京市人民政府办公厅关于进一步加强房地产市场调控的通知》，提出要贯彻落实党中央、国务院和省委省政府关于稳控房地产市场工作部署，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，进一步稳定市场预期，保障合理需求，强化市场监管，保持房地产市场平稳健康发展。这是笔者看到的迄今最全面、完善的房地产调控文件之一。

这次南京的调控政策，主要包括了十个方面的措施。1. 加大住宅用地供应。2. 加强土地供后监管。3. 提高土地市场准入门槛。4. 调整优化土地出让方式。5. 加大人才安居房供给。6. 购房人（含居民家庭、企事业单位、社会组织）新购住房在取得不动产权证后，3年内不得转让。7. 指导开发企业按照房地产市场调控政策合理申报新建商品住房销售价格。8. 严格落实购房实名制，如果客户积累大于可供房源的商品住房项目，则在公证机构主持下摇号购房。9. 加强二手住房交易管理。10. 进一步强化房地产市场综合执法。十个方面的核心要点构架了房地产长效调控的思路。

一、 供给与需求相结合的双向调控思路

回顾我们以往房地产调控的内容，政策重点瞄准需求端，主要从控制需求的角度进行调控。通过限购、限贷等行政手段，短期内部分需求被抑制。从抑制住需求后的楼市表现来看会有一定的降温作用。但是，从长期来看，这部分被抑制的需求只是被后置，一旦楼市调控出现松动，这部分需求就会再次集中涌入楼市，对于市场造成比以前更大的冲击，这也是为什么我们的房价调控越调越高的原因之一。

南京此次调控侧重增加供给，把供给和需求结合起来。首先从土地，也是楼市的根本问题入手，明确了2017~2021年5150公顷的住宅供地计划。南京过去五年间（2012~2016年）商品住宅用地供应量为2300公顷，保障住宅的供地面积约为1650公顷（2016年未明示，按过往两年平均300公顷估算），而未来五年住宅用地的供应量整体较过去五年增长30%，年均计划供应量比2016年增加47.1%，2017~2021年每年的供应计划分别为880公顷、950公顷、1020公顷、1100公顷和1200公顷。近几年南京楼市需求旺盛，只靠抑制需求是难以从根本上解决房价高企问题的，还需要同时增加供给。增加房地产供给的关键在于增加土地供给，南京新政体现了这一精神。

二、城市发展与人才建设相结合的软硬双实力思路

城市建设和发展离不开人才，人才是城市竞争力的核心。这两年有关“逃离北上广”的话题被广泛讨论，面对大城市的高房价、生活压力大，部分城市已经出现人才流失的现象。如果大量高端人才、专业人才流出一个城市，这终将导致该城市的衰败。南京此次调控提出了加大人才安居房供给的政策，计划用五年时间，解决16万人才居住问题。通过共有产权房、人才公寓、公共租赁住房和购房补贴、租赁补贴多种方式，建成“购、租、补”人才安居体系。

人才强市是南京“十三五”战略的重要内容，南京未来城市定位是具有国际影响力的国家创新型城市。力争到2020年，科技综合实力和产业竞争能力在全国城市中处于先进地位。不仅要解决因为城市快速发展可能面临的人才流失的问题，还要解决如何吸引人才到南京的问题。以人才安居房为突破口，进一步优化人才环境，通过吸引人才、留住人才，把南京从人才大市打造成人才强市，最终提升南京的综合竞争实力。

三、经济增长和社会发展相结合的双目标思路

城市的经济增长和社会发展是相辅相成，经济增长是社会发展的基础，社会发展是经济增长的目标，二者不能偏废。近年南京经济保持较快的增长，2016年南京GDP为10503亿元，按可比价格计算，比上年增长8.0%。人均GDP超过12万元，基本达到中等收入国家城市的水平。但是从整个社会发展来看，南京仍然存在以下三个方面的问题。

1.从产业结构看，目前南京仍然属于工业型的城市，2016年规模以上工业企业实现工业总产值13027亿元，工业规模较大，且处于转型升级的阶段。

2.从固定资产投资看，2016年南京房地产开发投资完成额1846亿元，占全市固定资产投资完成额的33.36%，经济发展在较大程度上依赖房地产市场。

3.南京城乡二元结构矛盾仍然存在，郊区城市化进程相对滞后，仍然有6%的乡村贫困人口。

南京此次调控政策出台将有效抑制房地产市场的投资、投机，在一定程度上降低经济发展对于房地产的过度依赖，并引导资金进入实体产业。从人才安居房为突破口的人才强市战略能够加快南京的工业转型升级。把保障房政策纳入土地出让过程中，未来保障房的供应将会增加。新政还要求进一步增加中小套型和中低价位住房供应，这将推进南京的城镇化建设，减小城乡二元结构矛盾，提高低收入群体的生活水平。

四、短期调控和长期疏导相结合的双手段思路

按照马克思政治经济学关于行业平均利润的观点，资本具有逐利性，当一个行业的利润率高于其他行业的时候，就会吸引资本进入。这一观点也能解释当前的房地产市场过热的现象。当前大量资金涌入房地产行业，根本的原因就是房地产的投资收益远远高于其他行业。过度的投资投机造成了当前房地产市场的过热和其他行业的相对较冷，以至于部分城市出现了“产业空心化”的问题。因此，需要房地产行业内的调控和行业外的疏导相结合。当房地产行业的平均利润率与其他行业大致相等的时候，社会的资本就趋于稳定，房地产过热的现象就能消除。

南京本次出台的调控政策就是基于以上思路。首先是加强房地产行业内的调控。短期内通过加强土地监管，提高土地市场准入门槛，调整优化土地出让方式，采取合理的价格申报及限购和限售等政策，以抑制需求的方式，减少社会资本对房地产行业的冲击。这样的调控在短期内往往是有效的，但从长期来看效果有限。因此，疏导需求才是解决问题的根本。

疏导需求分为两个方面。首先是对居住需求，疏导的有效方式是增加供给。要建立长期的土地供应计划，信息公开透明，稳定市场预期，避免需求恐慌性集中入市对市场造成短期冲击。其次是对开发资金的疏导。要加快工业化的转型升级，推动服务业的改革，加强城市的创新产业，提高其他行业的利润率，把资金引导到其他行业中来。南京的“十三五”规划设立了创新型、服务型、枢纽型、开放型、生态型“五型经济”发展模式及配套政策，这对于建立房地产调控长效机制也是很重要的。

本次南京以“四个结合”为特点的调控政策初步勾勒出长效调控机制的雏形。有效的长效机制必须符合市场规律，以市场调节为主要手段（非行政调控为主），实行土地、财政、金融、税收和保障五位一体的系统性调控组合。要建立覆盖全体居民居住需求的供应体系。高收入群体可以购置高端的商品住宅，同时要针对低收入群体建立完善的保障体系，包括低价商品房、公共租赁住房等。还应该注重预期管理，通过政策宣传和舆论引导使市场回归理性。最后，需要建立一套全面的动态监督管理体系。

目前来看，房地产市场长效调控机制仍处于初创阶段，但已经迫在眉睫，4月份中央政治局会议提出要加快形成促进房地产市场稳定发展的长效调控机制。南京此次调控政策勾勒出了长效调控的轮廓，当然仍有诸多需要完善的地方，有些方面还会涉及到深层次的变革，比如户籍制度、土地财政等。南京的调控思路对于其他城市乃至国家层面均有较大的借鉴意义。（盛松成系中国人民银行参事、中国首席经济学家论坛研究院院长，宋红卫系同策房产咨询股份有限公司研究员）

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