违规举债渠道“全封堵”，地方官员比较焦虑迷茫

从严肃问责到发文详列违规举债负面清单，财政部联合多部委展开新一轮封堵和清理地方政府违法违规举债担保联合行动，力度罕见。地方也感受到这轮债务监管之严，正在清理不规范融资担保行为。

“这轮地方债强监管后，我接触到的不少官员比较焦虑迷茫，因为他们以前采用的融资手段被禁，想做事又不想碰红线被点名，不知道下一步该怎么做。他们在观望一段时间后正在学习新文件，寻找解决办法。”中建政研信息咨询中心总经理杨贺龙告诉第一财经。

中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成观察到新一轮债务严监管后，部分地方政府对此反映是监管力度非常大，甚至有点恐惧，平衡稳增长和规范融资两者间压力很大。

多位接受第一财经采访人士表示，在严堵地方政府违法违规举债“后门”的同时，也应进一步放开地方举债“前门”，包括适度增加地方政府举债额度，加快推出更多类似土地储备专项债券的具体债券品种化解地方融资饥渴，在条件成熟时可授予经济发达城市举债权力。另外，进一步发挥政府和社会资本合作(PPP)在地方资本性项目融资中的关键作用，进一步理顺中央与地方财政间关系，改变因支出责任和收入权利非对称性而衍生的地方政府融资压力。

封堵违规融资渠道

2008年金融危机以后，中国推出大规模经济刺激计划，地方政府债务迅速膨胀。

为了化解潜在的地方债风险，2014年通过的新预算法将野蛮生长的地方政府债务纳入预算管理，明确地方政府举债唯一合法渠道是发行地方政府债券。2015年确定了地方政府债务限额给出举债天花板，并通过推行发行政府债券置换存量债务来延长还债期限，降低地方利息支出负担，推广PPP模式来吸引社会资本介入公共服务领域，减轻地方财政压力，缓解债务风险。

不过，一些地方仍存在变相和违法违规举债担保行为，债务风险仍在累积，这引起中央高度重视，也促成了今年新一轮针对地方政府债务严监管行动，问责风暴刮起。

今年1月份财政部发函重庆、山东、内蒙古、河南、四川等省(自治区、直辖市)政府，要求问责当地个别违法违规举债担保行为。

3月24日，重庆市政府公布整改黔江区违法违规举债担保行为结果，并处罚相关负责人，包括对违法违规担保负有直接责任的黔江区财政局局长卢某，对违法违规举债负有直接责任的鸿业集团董事长肖某、黔江城投董事长张某三人均给予了行政撤职处分。

4月19日，山东省政府公布整改邹城市违法违规举债担保行为结果，处罚了相关负责人，如对负有直接责任人员、邹城市政协副主席姚某给予党内严重警告、行政降级处分。

一位西部县级财政人士告诉第一财经记者，财政局长等人直接被撤职的处罚对地方触动很大，未来地方举债将更加谨慎。

给地方违法违规举债提供融资的金融机构也遭问责。比如银监会对给重庆黔江区提供违规融资的江苏金融租赁股份有限公司处以行政处罚30万元，对该公司副总经理佘某给予警告、处以5万元罚款等。

除了问责常态化，更严厉的是5月和6月公布的封堵地方违规融资的两则文件，一则是财政部联合发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，下称“50号文”），另一则是财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号，下称“87号文”)。

50号文和87号文用负面清单的形式基本封堵住地方违法违规融资新旧渠道，这些渠道包括融资平台公司、PPP模式、政府性基金以及政府购买服务。

在此前剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能之后，50号文重申自2015年1月1日起融资平台公司新增债务依法不属于地方政府债务，强调地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

在封堵地方借PPP或政府出资的各类投资基金变相举债方面，50号文申明，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

87号文也给出了地方借政府购买服务违规举债的详细负面清单，铁路、公路、机场、水电煤气等基础设施和储备土地前期开发，农田水利等建设工程都被囊括在内，建设工程与服务打包的政府购买服务形式也被禁止。另外，金融机构和非金融机构提供的融资行为也被严禁纳入政府购买服务范围。

力度冲击较大

一位地市级财政人士告诉第一财经记者，这一轮地方债管理力度比较大，对一些负债较高、融资需求较大的地方产生的影响更大。当地正准备学习其他地方的融资模式，国家印发了50号文和87号文制止了这些模式，他们也就顺势放弃了。

温来成认为，从对地方违法违规举债担保处罚力度加大，直接问责到人，再到50号文、87号文进一步明确政府融资哪些不可为，这一轮地方债管理对地方影响非常大，债务管理进一步得到规范。

根据50号文，全国各地在7月31日前组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。

江苏、广西等地也随后发文，全面开展排查行动规范政府举债融资行为，今后各地不得出现50号文禁止的各类行为。重庆市也专门发文加强地方融资平台公司管理，清理并分类处理融资平台公司债务，强调今后融资平台公司不再具备政府融资职能，不得再新增政府债务。

杨贺龙告诉第一财经，在包括政府购买服务、PPP模式等变相融资渠道被禁后，不少政府官员来询问是否还有其他办法融资，并且强调这些融资模式必须在其他地方有成功案例，别的地方做过自己才敢做。

上述地市级财政人士告诉第一财经，87号文出来之后，地方官员不好把握一些民生项目融资是否合法合规，一些项目已经开工建设，比如几十个亿投资额的项目已经花掉了几个亿，后续的融资受到影响，成为当地头疼的问题。不少地方已经向上反映这一轮地方债管理新规实施后地方碰到的实际操作难题。

杨贺龙认为，这一轮地方债加强管理一大目的是让地方举债“可视化”，在堵住政府购买服务等灰色融资渠道后，让地方政府举债更加透明，也借此倒逼地方政府改革提高资金使用效率和公共服务效率。地方债规范强监管仍会持续下去。

根治还需“开正门”和配套改革

在控制地方政府债务风险方面，不仅需要严格执法，堵住地方违法违规举债“后门”，还需要进一步开大“正门”，以满足地方政府发展经济所需的融资需求。

上述财政人士表示，目前地方政府债券额度远远满足不了当地融资需求，希望下一步能够适度赋予市级政府举债权力。

2017年我国地方政府债券额度约1.6万亿元，分配给31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市。市县政府举债需要在分配的额度内让省级政府代发。

温来成认为，与国际相比，我国地方政府债务风险可控，未来地方政府债券额度可以适度扩大，来满足地方融资需求。条件成熟时，也可以赋予一些发达的中心城市自主发债。

财政部也正在推出地方政府具体品种专项债券，发挥市场作用来约束政府举债行为。

比如今年6月1日，财政部和国土资源部公布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》，首先在土地储备领域试点发行专项债券，该债券对应具体土地项目，以实现项目收益和融资自求平衡。

财政部有关负责人表示，在严格执行现行法规关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

专家认为未来还可能发行市政建设专项债券、交通运输设施建设专项债券等。

社科院学部委员李扬近日撰文表示，深入探究政府债务特别是地方政府债务累积且屡禁不止的根源，体制性因素显然占据首位。因此，要从根本上防范和化解潜在的政府债务风险，需要进行深层次的体制性改革，并有效控制债务增量。

他提出的措施包括进一步硬化地方政府的预算约束，进一步有效动员民间资本进入基础设施和公共服务领域，进发挥PPP在地方资本性项目融资中的关键作用，还需在制度设计上对民间资本形成足够的吸引力。理顺中央与地方间的财政关系。

“为改变因支出责任和收入权利非对称性分权而衍生的地方政府融资压力，除了合理划分事权之外，还应设法增加地方自主性财政收入为核心目标，完善地方主体税种，合理划分共享税，改革税权过度集中的体制。”李扬称。