市域铁路补足城市群发展短板 沿线土地出让制度有待创新

随着我国城市化的不断深入，尤其是城市群的加快形成，介于城际轨道和城市轨道交通(地铁)之间的市域地铁重要性日益凸显。

6月28日，国家发改委发布《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(下称《意见》)，至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市，市域(郊)铁路骨干线路基本形成，构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈;其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域(郊)铁路规划建设工作。

30日，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心综合交通规划院院长张国华，在发改委网站上撰文指出，加快市域(郊)铁路发展，将有利于完善建立适应我国城镇化发展特点的多层次轨道交通体系。

市域铁路补齐城市群短板

市域(郊)铁路，是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。从空间距离和定位上说，市域铁路介于城际轨道和城市轨道交通(地铁)之间，满足了中心城区到远郊区的交通需求。

张国华说，近年来，我国轨道交通发展以“铁路+城市轨道”为主体，基础设施不断加快建设。截止2016年底，我国铁路营业里程超过12.4万公里，其中高速铁路营业里程超过2.2万公里，位居世界第一。同年，内陆地区开通运营城市轨道交通线路城市合计29个，总里程超过3800公里，上海和北京的城市轨道线网规模均已超过500公里，分别位列全球城市的第一位和第二位。

与日本、美国、西欧国家相比，我国的市域(郊)铁路发展存在明显短板。以日本东京为例，都市圈100km半径以内，市域(郊)铁路线网规模总计4475.9公里，占包括高速铁路、地铁等在内的全部轨道交通比例达80.8%，市域(郊)铁路年运量140亿人次，高峰线路断面客流超过8万人/小时，远超地铁系统。

相比之下，我国城市，包括北京、上海、天津、重庆、杭州等在内，尽管开通了一些市域(郊)铁路线路，但是规模体量不足、发展模式尚未清晰、服务质量有待提升、发展理念和体制机制尚不完善。

张国华分析，随着城市群发展成为我国城镇化发展的主体形态，各大城市都市圈范围内联系不断增强，城市群内部各级城市间联系不断加深。从引导中心城市功能疏解、优化空间布局角度出发，既有“铁路+城市轨道”体系难以适应这种高强度、多样化、高频次、强时效的城市群交通需求特点。

他认为，加快市域(郊)铁路发展，能够补足短板，突出轨道交通对城镇化地区的支撑，更大程度上实现轨道交通基础设施的互联互通，有利于形成多元化、多样化的综合交通运输体系，满足并实现城市群的协同发展要求。

利好远郊区发展

随着人口向一、二线大城市集聚，中心城区的部分非核心功能正进一步加速向远郊区疏解，城市发展需要在中心城区和远郊区之间实现合理的布局。发展市域铁路正是因顺应了目前的城市发展需要。一、二线中心大城市的发展，市域铁路蕴含着巨大的投资发展空间。

以广州为例，广州华南城市研究会会长胡刚对第一财经分析，未来随着的更多市域快线开通，包括南沙、增城、从化等远城区将成为半小时通勤的区域，也就变成了人们可以常住的区域，使得城市外围的土地可以得到有效利用，这将极大地改变广州的城市空间结构和人们的居住分布。由于外围土地多、房价便宜、环境好，便捷的轨道交通将吸引更多人口转移过来。人口、产业往外扩散，可以减轻中心城区交通、环境、房价压力。

《意见》要求，要树立TOD(以公共交通为导向的开发)理念，发挥市域(郊)铁路对新型城镇化的支撑服务作用，集约利用资源，拓展城市综合服务功能，提高城市综合承载能力;依托市域(郊)铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设，引导人口布局，不断优化城市空间。

张国华认为，市域(郊)铁路通常位于城镇密集区域，与城市发展、与产业组织的关系密切。推进市域(郊)铁路发展不仅是要完善基础设施建设，还应该以城镇建设为载体、以优化功能分工和产业布局为目的，协调处理好发展过程中的交通、产业、空间关系。

广东省体改研究会副会长彭澎对第一财经分析，地方政府对于市域铁路的建设上马要更科学合理，哪些区域之间需要建设市域铁路，需要科学统筹考虑。市域铁路一定要做好与其他交通方式的衔接和共享，尤其是如何与城际轨道、地铁、公交车之间进行无缝的衔接。

张国华分析，市域(郊)铁路是多元化综合交通体系的组成部分。向上要做好与重要交通枢纽的联系对接，包括接入机场航站楼、引入高铁枢纽等，通过无缝换乘等措施实现市域(郊)铁路与枢纽设施的整合。

在面向城市的布局方面，市域(郊)铁路线路要深入城市的核心内部，而不是隔靴搔痒，截止在外围郊区，要尽量避免多次换乘，提高门到门的出行效率。

而这一点对于当前的轨道交通建设至关重要。家住广州郊区某超级大盘的曹先生说，虽然轨道交通是很快，但是从站口出来，还要坐穿梭巴士才能到楼盘。“有时候等巴士都要等很久，所以住远郊区的人都会想还是自己开车方便些。”

土地出让制亟待创新

另一方面，市域铁路建设和运营在拉动区域经济发展，带动沿线土地等资源开发上发挥重要作用，产生了良好的社会效益。因此，通过沿线土地资产开发，可以增加“造血”功能，提高企业经济效益，以支持市域铁路建设和运营。

《意见》也提出，支持通过既有铁路站场土地综合开发，盘活利用既有铁路设施，规范推进新建市域(郊)铁路站场土地综合开发。鼓励市域(郊)铁路相关企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等形式，构建综合开发溢价回收机制，支持市域(郊)铁路发展。

尤其是，相比地铁，市域(郊)铁路在站场综合开发方面具有较强的比较优势。由于位于大城市的外围地区，市域(郊)铁路的站场开发条件通常较好，既没有城市轨道在城市中心设站面临的设施已经建成、开发空间受限等困扰，同时这些地区也具备很好的人口集聚和产业吸纳能力。

在沿线土地综合开发中，港铁的沿线土地开发经验一直备受关注，其轨道+物业的方式近年来也逐渐复制到深圳、广州、上海、南京等城市的地铁开发建设过程中。这个模式主要是把轨道交通建设带来的沿线增值效益，通过一种适当的开发方式反哺轨道交通建设。

张国华认为，必须要寻求土地出让制度创新。土地出让模式是制约市域(郊)铁路综合开发能否实现的关键。按照香港“轨道+物业”的开发经验，政府出资注入港铁，港铁按照商业准则实行市场化操作，通过政府特许的土地供应，形成土地溢价回收和分配，在这个过程中，通过提前收储、特许协议出让、土地分层出让等措施确保土地得到供应。

在去年9月国家发改委召开的城市轨道交通投融资机制创新研讨会上，中国城市轨道交通协会副会长陈建国也认为，土地取得方式方面，比如协议出让或者招拍挂，香港有这方面的法规和制度上的保障，相比之下，内地城市仍缺乏法律法规的保障。“如果我们也建立了这种制度上的保障，相信土地获得的模式能够确保或者促进两个业主的一致化，如果能够达到这一点，社会资本的进入会有一个突飞猛进的发展。”