政府财权划分宜有谈判机制

各级政府间的财权事权划分，是财政体系改革中最难啃的骨头之一。其中，除了央地财政失衡问题，还有省级以下如何分税的难题。财权事权如何才能更合理地划分，是我们必须面对的现实，需要拿出更多的制度创新和供给，其中最重要的就是构建上下级政府之间良性的博弈和谈判机制。

中国的“地方”概念包括省市县乡四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五个层级，在20个左右的税种中实行五级“分税”，复杂程度不难想象。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，但已经不能适应新的形势。

这些不适应，按照国务院的文件表述，主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够;中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任;不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多;省以下财政事权和支出责任划分不尽规范;有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高，等等。

因此，事权财权重新划分乃势所必然。

首先是中央与省级之间重新划分。去年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《指导意见》)，这是一个大的框架，意味着中央与各省(自治区、直辖市)财政事权和支出责任改革正式启动。所谓大的框架，指的是这是原则性规定，而具体事务和分配比例，例如教育、社保等事权财权共享领域，方案还在制定中。

而在《指导意见》基础上，各省也制定本省以下财政事权和支出责任改革。

近期，黑龙江、辽宁、山东、云南、吉林、河北、广东等几个省份已公布了当地省市县权责划分改革文件，其他部分省份也表示相应的改革文件预计年内出台。各地进展不尽一致，尤其在事权财权共享领域，有的已经比较清晰具体，有的仍然比较模糊。

在财政权责划分过渡期，一些地方着重强调防范风险。例如辽宁省强调，防范和化解政府债务风险、确保当地养老金足额发放的主体责任，都在市政府一级。近期，随着财政部要求对地方违法违规融资担保行为进行清理整改，多地都在“撤函”——撤回政府当年向金融机构出具的各类决议、会议纪要、领导批示、担保函、承诺函、安慰函等。实际上，这些因土地财政而生的病灶，也是政府间财权事权划分失衡的副产品。

对于最难厘清的事权财权共享领域的划分，需要构建上下级政府之间博弈协商的机制、平台，而不是自上而下单向决定。相比于一个简单的事权和支出责任划分清单，更重要的是事权划分的依据。有恰当的博弈机制，方能走出“收权—放权—收权”的怪圈。这一博弈和协商平台，或者是通过人大制度，或者可以另行设计，这些都可以思考和探索。