成都试点宅基地自愿退出，资金来源最关键

邛崃市临济镇包塘村村支书杨志勇催促着施工队伍加快进度。他家的两处宅基地即将拆除，之后将由成都果洋康养假日公司在这里兴建一个假日庄园，同时周围村民的承包地已经流转给这个企业。这位三十出头的村官希望该项目能带动当地的经济。

同样的例子已经在彭州市葛仙山镇乐江村出现，投资者利用两户农民退出的宅基地建起了一座混搭着北欧田园风格和美洲工业风格的城堡，还流转了这处宅基地旁边的坡地进行景观打造，取名“果徕咖啡庄园”。这个庄园成为当地一个景点。

邛崃和彭州都是成都市农户自愿有偿退出宅基地使用权的试点地区。作为全国统筹城乡改革试验区，成都部署2017年年底前在总结试点区域经验的基础上，将在全市展开这项改革，2020年前形成试验改革成果。

可观的潜在市场

邛崃的宅基地自愿有偿退出开展得比较早。邛崃市国土局政策法规科科长许才翔对第一财经记者表示，2013年“4·20”芦山地震灾后重建时，一些外出务工人员已经进城定居，不愿意参加重建。同时，为了推动农民向城镇集中，邛崃出台了自愿有偿退出宅基地的政策。

2014年邛崃市土整办1号文件提出，农民自愿放弃宅基地进入城镇的，将得到一次性货币补偿，其中，对在邛崃城区和羊安镇、夹关镇、火井镇购买商品房的农户，腾出的宅基地按30万元/亩给予一次性货币补偿，同时根据商品房面积大小，市财政再给予1%~1.5%的购房补贴；对在邛崃市域范围外购房的农户，腾出的宅基地则按10万元/亩给予一次性货币补偿。

在这一政策的影响下，灾后重建中有411户自愿全部退出宅基地；另外有123户部分退出，因为历史的原因，这些农户有两处及以上宅基地，土地管理法规定，农户只能有一处宅基地，因此这部分按照7万元/亩给予补偿。

在全部退出宅基地的农户中，有的全家已经进城务工或者经商，多年未在老家生活居住；有的子女进城置业，且家庭生活不依赖土地；有的是宅基地面积大，人口少，感到补偿政策有利，因此，他们选择放弃宅基地。

邛崃的灾后重建其实已经反映出农村“一户多宅”和进城定居使得一些宅基地闲置的现状。四川省社科院副院长郭晓鸣告诉第一财经，现在农村宅基地闲置率攀升，潜在的利用空间比较大。邛崃市长期和季节性闲置的宅基地总量高达2.01万亩，在村庄总面积中占比达到近七分之一。

时任国家行政学院副院长韩康和时任中国银行董事长肖钢2008年在《理论前沿》发表的《积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场》称，根据他们掌握的资料，全国宅基地闲置在10%~15%，按照10%估算，全国2亿亩农村宅基地中有近2000万亩处于闲置状态。

郭晓鸣说，宅基地利用不充分，闲置矛盾突出，构建宅基地退出机制可以实现多赢：第一，有的宅基地复垦扩大了耕地；第二，可以使得农民市民化加快，宅基地是农民很重要的财产资源，有偿退出可以解决进城积累不足的问题；第三，为集体经济发展提供有利条件。

补偿资金是关键

虽然看起来前景可观，但是，“试点以来，彭州退出的不超过10户”，彭州市国土局地籍科科长张华礼对第一财经说，先有需求才能有退出。因为村集体没有资金，没办法补偿农户、收储退出的宅基地。一般是先有投资方看中这个地方，再与农户和村集体协商。

郭晓鸣表示，资金问题是构建农村宅基地退出机制的关键，但是，很多农村集体经济组织有名无实，而且在宅基地自愿有偿退出意愿相对较强的偏远丘陵地区和山区，多数县财政实力有限。

邛崃灾后重建的宅基地退出政策中，30万元/亩的补偿资金来自于土地综合整治项目。400多户村民退出宅基地，腾退了约200亩建设用地指标，以35万元/亩的价格流转给了龙泉驿区。许才翔也表示，农户宅基地退出其实是“买方市场”，首先要解决资金来源。

不像国有土地有收储那样，土地综合整治成为农民宅基地退出的主要途径。成都市规定，在实施土地综合整治过程中，对在城镇已有住房或准备在城镇新购住房、旧房拆除后不再新建房或不进入农民集中居住区建房，而自愿放弃宅基地的农户，采取货币化补偿方式。

更多没有被立项的地区，没有资金来源，而且农户宅基地大多是分散的，难以连片建设，因此退出就不那么容易。像邛崃包塘村和果徕咖啡庄园就属于零星的宅基地，他们要退出就得有投资方看中。

张华礼对第一财经表示，丘陵地区和山区有旅游资源的地区才有流转的可能性，一般投资者会修建民宿之类的旅游服务设施。而且不像土地综合整治可以调整建设位置，宅基地退出之后，只能原址建设，位置不能变更，因此投资方选择面就比较窄。

成都也提出建立零星宅基地的收储机制：对于暂时不具备土地综合整治项目立项的区域，又不能在本集体经济组织内部转让的零星宅基地，可由区市县或者乡镇政府对其相应的建设用地指标进行收储。收储的宅基地待具备土地综合整治项目立项条件后，以村为单位集中打捆包装成农村土地综合整治项目。

补偿标准也在逐步探索。“我们是摸着石头过河，没有标准，也没有宅基地评估体系。只是要求不低于成都市土地整理建设用地指标的价格，也就是说30万元/亩。”张华礼说，果徕咖啡庄园最后协商的价格是36万元/亩，农户获得20多万元。

杨志勇对第一财经说，他的补偿为15万元/亩，低于17万元/亩的当地基准地价。不过，村集体在项目中占有10%的股份，这10%中有三个百分点是杨志勇的。杨志勇原本在这里开办了垂钓农家乐，现在他希望引进这个企业来带动整个村的发展。

许才翔表示，在灾后重建政策结束后，邛崃的农户自愿有偿退出宅基地的补偿标准定为25万元/亩，没有土地整理项目的零散宅基地也参照这一标准。

农村宅基地自愿退出近期内只会成为少部分农户的现实选择

重在构建制度平台

对于农民退出宅基地和集体土地入市，外界关注度颇高。不过，郭晓鸣用“有限群体”“有限需求”来形容。“向外部转移有很大不确定性，在农村可以留下一份保障，退出之后就永久丧失农村的居住条件。所以对于多数人来说，都不愿轻易退出。”他说。

郭晓鸣对第一财经表示，土地在较长一段时期内仍将被多数农民视为最后的“救命稻草”，农村宅基地自愿退出近期内只会成为少部分农户的现实选择。邛崃市“4·20”地震后，城乡建设用地挂钩项目区自愿申请有偿退出宅基地的农户仅占参与总户数的1.9%。

农户退出意愿的有限性和投资方需求的有限性，使得现在农户宅基地退出参与率不高，但是，郭晓鸣称，农户宅基地退出的数量不是检验改革成功的指标，而是要为农户退出宅基地建立起制度平台，可以实现其财产性权利。

2016年，成都市委办公厅、市政府办公厅发布了《成都市农户宅基地使用权退出改革试验专项方案》，选定温江、邛崃、彭州、都江堰和郫都为试点地区。2017年3月，成都市国土局、统筹委又印发了试点指导意见。

在指导意见中，成都对农户退出程序进行了详细的规定。首先坚持自愿原则，农户需提交自愿放弃宅基地申请书，该户全体成员必须签名。同时，本集体经济组织经村民会议2/3以上成员或2/3村民代表同意，再报镇政府。政府还要审核其已有住房的房产证等资料。

张华礼表示，宅基地属于集体建设用地，在农户将宅基地退出之后，要注销农户的产权证，办理村集体的集体建设用地权证，再由村集体进行出让等处置。

郭晓鸣认为，创新农村宅基地自愿有偿退出机制只是全面深化农村改革众多改革内容中的一项，而农户的宅基地退出意愿以及自愿有偿退出成功与否，与城乡户籍制度、农村土地承包经营权流转制度、农村集体资产股份量化制度以及农村集体建设用地入市制度等方面的配套改革密切相关。

许才翔对第一财经表示，农民退出宅基地之后，虽仍是集体经济组织成员，原承包地、林地、集体股权等权益全部保留，但他们已经脱离农业生产和乡村生活，其承包地往往会流转出去，而项目方也会流转承包地进行投资建设。

因此，郭晓鸣称，要提高农村宅基地自愿有偿退出改革的参与率和成功率，必须摆脱单一的宅基地退出制度改革，要以土地制度改革为核心协同推进配套制度改革，从而为宅基地有偿退出改革提供坚实支撑。