百年“京都策”：明治维新后京都的复兴之路

年初去京都一游时，注意到这个千年古都也在庆祝明治维新，但与东京显然不同的是，京都在慨叹维新给这个都市带来的冲击，以及古都如何绝处逢生。众所周知，在大政奉还(幕府将军交换政权给天皇)之后，日本将首都从京都迁到东京。这个迁都行为自然促进了东京的繁荣，迄今东京仍是日本唯一的人口超千万的超级都市，但谁又会注意到迁都对迁出之地的影响？

京都的衰落

马克斯·韦伯在《经济与社会》这部宏著中曾经从社会学角度界定了“城市”的含义，强调城市的聚集特征，并据此区分了经济学意义与政治行政意义上的城市，提出以“市民”和“城市共同体”为主要形成特征的“西方型城市”概念。他从比较研究的角度，认为东方（中国、印度和日本）并不存在这一城市的形成基础，甚至质疑，“东方，有城市吗？”

在纵览京都的复兴史中，这个问题始终萦绕在我的脑海中。延续韦伯的思路，东方型城市多为政治权力所左右，城市以距政治核心的远近为兴衰因子。这也确实不乏相应的实例，例如千年之前的宋朝迁都以及省会城市地位丧失对开封古城的影响，以及北京—南京首都易地过程中对人口规模以及经济地位的塑造。今天，在对城镇化政策、地方城市活性化、迁都以及疏解非首都功能等众多以城市为主题的争辩中，摒弃政府政策的干预，通过培育市民社会这一自下而上的自然过程来创造或再造城市的韦伯式呼声不绝于耳。对此，京都的复兴就如同一个并不久远的经济学实验，为我们展现了政治因素影响下的东方城市发展史。

明治维新以及前后的战乱对京都的冲击是真实的。维新前的“蛤御门之变”就在京都御所西侧发生，激战中，现在京都中京区和西京区所在地的市井遭遇大火，三天之内烧蚀殆尽。之后决定维新胜败的伏见鸟羽之战也在京都南郊展开。其实，真正的打击还未出现。在战火熄灭之后，京都作为维新政府的所在地，于名于实都在为新首都地位而做着准备。万万没想到，明治天皇在1869年二度巡视东京之后，滞留东京，宣布迁都。

京都自794年始为“平安京”，实为千年古都，一朝下马，颓势立现。京都在17世纪之前一直是日本人口最多的城市。随着政治权力的转移，现在的东京在17世纪中叶成为日本最大的都市，京都退居其次。到18世纪，由于大阪“天下厨房”的地位，人口激增，开始与京都人口交替上升，不相上下。这也从人口角度证实了韦伯所述的东方型城市的特征，即人口在城市的聚集缘于政治因素的驱动。

实际上，京都人口在迁都之后数量锐减三分之一，这其中除了战乱所引致的逃离城市的人口因素之外，天皇以及公家武家的搬离应该是更为显著的影响因素。按照土地归属来看，公家地与武家地在维新前的京都土地总量中约占10%左右。由于存在大量空地，这个数字其实是占到有主土地的四分之一。在迁都之后，这些土地以及周边的市井基本都荒废了。更为现实的影响是工商业的衰退。如果粗略来划分的话，迁都前的京都经济多为中央型经济，主要服务于王公贵族，例如宫廷仪式和贵族服饰为主的西阵织丝绸品以及贵族大名为主要顾客的清水烧瓷器。相应的，地方型经济则非常薄弱。迁都之后，这些更类似首都功能的中央型经济或随迁至东京，或因为难于随迁，但因本地市场的丧失而式微。

京都的复兴

然而，京都也是幸运的，因为维新为这个原本固守传统的古都带来了彻底变革的可能性。在堪称前卫的京都火车站大厅里的“百年京都策”展示中，三位京都的恩人山本觉马、槙村正直和明石博高赫然在目。其中，槙村更是核心人物，他承接了山本的维新思想，并重用明石来振兴京都的工商业。槙村在迁都翌年提出的《京都府施政大纲建言书》就被后人誉为“京都策”，是京都复兴的指导性纲领。纲领的内容非常具体，每条都是可以实施的细则。这些政策分别是：1.在京都全城推进传统与现代产业，配备机械，在达到增产效果后出口海外；2.在旧藩邸与寺庙所在土地种茶、植桑、养蚕；3.开辟水道，修建铁路，疏通流通环节，推动商业发展；4.开办基础教育与职业教育机构，教育对象首先针对失业的京都艺人；5.译介海外工商信息，资助海外产业考察与研究。

可以看出，纲领围绕三大主题，即产业、教育与基础设施。由此，槙村与其前后的京都掌门人推行了三期政策，持续近60年，这被称为广义的“京都策”。其中第一期主要为殖产兴业，第二期整治琵琶湖，第三期延续前一期的水利工程事业，并拓宽市区道路，铺设铁路，集中改善城市基础设施。前两期持续时间各为10~15年，第三期延续了30年。槙村执掌的第一期政策至关重要，主要集中于振兴农工商业与展开教育事业，其中前者主要为衣食谋，要维持京都整个城市的生存问题；而后者则不言而喻，为产业准备技术和劳动力。5条纲领除第3条以外，也多在第一期得以实现。

之所以能够顺利推行“京都策”，城市的自治权是一个重要的前提，这也是当时的京都政府连同东京和大阪共同赢得的。维新之后，府县制建立，但像京都这样城市的政策都需要先经过府知事的批准。为此，京都连同另外两个大都市争取，实施三市特例，市长兼任府知事，直至1898年。另外，京都较为自由的政策空间还来自战争与迁都带来的无主土地的增加，维新政府的废佛毁释政策也让京都政府收回了大量的寺庙土地。槙村就以政府强行收回的寺庙土地修建了迄今仍然活跃的“新京极通”，成为当时京都商业复兴的一个中心地，也塑造了日本后来的商业街模式。

“京都策”刺激下的商业

“京都策”中的产业政策有维新期殖产兴业大背景的特征，包括为丝织与瓷器等传统产业引入新技术，也有建立铁器与造纸等近代产业的政策，但其中不乏槙村的创举，多为政府直接介入产业的措施。为了重振西阵织，京都政府在1869年设立西阵物产会社，这并非是私人公司，而是槙村主导的业界指导机构，统一实施价格管制、市场扩张与海外营销。槙村还派遣通晓法语的3个织工赴里昂学习纺织技术，并带回多种新式织机。1870年，在明石建议下，槙村开设舍密局，“舍密”为荷兰语“化学”的音译，有大阪之前的成功经验，与大学中的理化研究所对应。槙村招募研修生，延请德国顾问，培育京都相关的近代产业。之后，产业的成熟与机构经营的成本问题使这个机构最终被交由民间经营。

“京都策”实施的最初资金来自明治政府，包括迁都后为京都下拨的特殊补助金，但是教育和基础设施等资金有民间和外资背景。1869年，日本最初的小学在京都开校，与之相应的是日本最初的学区制。因为建校资金的欠缺，槙村将京都市区分成町组，由每个町组负责小学的运营。这个制度取得意想不到的成功，当年内京都就建立起64所小学。在第三期政策中，京都政府为了给琵琶湖流域工程筹资，在法国先后发行了5000万法郎的债券。

在推行“京都策”20年之后，京都迎来了私人创业的高峰期。这其中就有官营事业民营化的影响，京都首先出现的就是众多的纺织与陶瓷企业的创立。此外，以京都为创业地的众多企业家中，也或多或少地受到了“京都策”的积极影响，例如岛津制作所的二代经营者就曾经向舍密局的德国顾问学艺，而高岛屋以及松竹映画都有京都商业以及文化传统的印迹。这些私人企业也在危机中得到政府的诸多扶持，例如松方紧缩（19世纪末担任大藏卿的松方正义实施紧缩性政策的时期）中设立的京都商工会议所，京都策的始作俑者山本觉马就曾亲自出任会长一职。

至19世纪末，京都人口基本恢复到维新前的水平，而以琵琶湖疏水工程为中心的三大事业为京都开辟了新的发展可能性。琵琶湖为日本最大的湖泊，京都连同附近的滋贺县通过疏水工程实现了水力发电、运输、灌溉、城市防灾、卫生以及生活用水等多项目标，并以此为契机，在1922年实现了日本最初的都市计划，开始进入现代城市规划时代。

1932年，在迁都64年之后，京都借助城市面积增加，其人口在稳步上升的趋势中陡升，首次突破100万。京都不仅与大阪、神户共同构成“京都阪神大城市圈”，使关西与东京所在的关东地区并肩，京都府还与大阪府和东京都并称“一都二府”，而且其后两任天皇的即位礼也仍在京都御所举行，政治影响力仍然不可小觑。60年弹指，这个政府主导的东方城市再造之策在百年后的今天看来也仍是一个成功之举。

（作者系北京大学经济学院副教授）