关于流转税制度深入改革的展望

2018年是中国流转税承上启下的一年，继增值税全面覆盖货物、服务、不动产及无形资产之后，在政策和征管两个维度上持续深化、细化，为增值税立法奠定基础；消费税管理进一步加强，在税目税率、征收环节、系统及发票管理乃至将服务纳入消费税范畴等方面都有很多进一步研究和完善的空间。

6月15日，全国各省（自治区、直辖市）级以及计划单列市国税局、地税局合并且统一挂牌，标志着分立长达24年的国地税实现了合并，而在7月底前，市、县级税务局将逐级分步完成集中办公、新机构挂牌等改革事项，最终完成国地税全面合并。国税地税征管体制改革迈出阶段性关键一步，必然带来从制度设计到纳税服务以及税收风险管控的一体化，从而推动流转税的发展。

增值税改革脉络

增值税和消费税是流转税里最主要的两个税种。营改增从2012年开始推进，从整个进程来看，其改革脉络是非常清晰的，增值税更适合各细分行业分工合作，也更有利于现代服务业的发展。营改增在全国的迅速推行反映了增值税对税收中性原则的体现，适应和推动了经济发展。根据国家税务总局统计数据，6年来，营改增累计减税金额约2万亿元，助力GDP持续增长。

目前，增值税仍在不断的巩固和完善中，大量政策和征管补充文件的出台为增值税立法做准备。主要包括以下几个方面：

一是税率的简并。增值税税率简并是完善增值税政策，实现税收中性的最重要的一环。考虑到对财政收入和总体税负的影响，简并税率将分步骤、分阶段逐渐推进。2018年5月1日起，将17%的增值税税率降至16%，将11%的增值税税率降至10%。这次虽然只是1个点的下调，但是预计未来几年仍然有继续下调的空间。到增值税立法时，税率很有可能减为两档，一档标准税率，一档是针对基础民生和扶持行业的低税率，低税率也应当限制在比较窄的范围内。

二是完善增值税政策。包括完善进项税额抵扣及扣除率规则；梳理税收优惠政策，使其不断趋于平衡；进一步打通增值税抵扣链条，避免重复征税；完善出口货物及服务退税、免税政策规则；针对新业态和新领域，使文件内涵愈加清晰等。

三是实现留抵退税。在6月27日出台的财税【2018】70号文中，将留抵退税的范围扩大到了装备制造等先进制造业和研发等现代服务业共18个大类行业，再加上电网企业一共19个行业，进一步增强了企业资金的流动，助力经济高质量发展。未来我们期待可以实现全面的留抵退税。

四是完善增值税征管。包括出台并完善增值税申报比对管理；通过网上办理、远程办税等手段减少纳税人的奔波，以助于纳税人集中处理税务事项；依托电子底账大数据库，加强发票管理；金税三期征管系统及开票系统持续升级；不断完善出口服务零税率及免税征管办法；通过纳税评估、税务稽查等手段开展事后管理等。

近日，经济合作与发展组织（OECD）官网刊发文章，指出中国政府近年的增值税改革遵循了OECD所倡导的增值税制度中性、效率、公平、简便的设计原则，既与国际通行的增值税制度更好地衔接，也体现了中国作为OECD增值税全球论坛成员国的担当和作为。展望我国增值税立法，应继续以国际通行的税收原则为统领，从政策和征管两个方面完善增值税，推进构建更加科学的增值税制度体系。

消费税持续完善

近几年来，消费税改革持续推进。从政策层面看，税目上取消了酒精、汽车轮胎消费税；将化妆品税目更名为高档化妆品，取消对普通美容、修饰类化妆品征收消费税；对高污染、高能耗的电池、涂料开征消费税；对超豪华小汽车加征消费税。同时，对利用废弃的动植物油生产纯生物柴油免征消费税，提高成品油的税率。从征管层面看，消费税的管理也在持续加强。

从2011年到2017年消费税的收入总量看，消费税一直持续稳定增长，由于消费税税目的调整以及健康环保等因素对于生产消费的影响，近三年消费税收入基本持平；从收入比重上看，消费税占全部税收收入比重稳定在7到8个百分点左右。

和增值税一样，消费税也在不断地夯实完善当中，最终将走向立法环节。从未来的发展方向看，主要有以下几个方面：

一是税目、税率随着经济发展不断调整。随着社会的发展，居民生活水平不断提高，原先观念中的某些“奢侈品”逐渐走入千家万户，成为日用品，这些产品将逐渐退出消费税的范畴。同时，各种新型产品是否属于消费税的征收范围也需要进一步明确。从税率看，消费税税率的设计体现着消费税调节的纵深程度，其税率的调整须适当、有序、稳步地进行，既应充分表达作为征税者的政府部门在优化消费结构方面的意图，又要避免因征税而可能出现的影响生产发展和抑制正常消费行为的副作用。

二是奢侈服务可能纳入消费税范围。随着服务业全面纳入增值税范畴，可能考虑将特定的高档或限制性消费服务行业纳入消费税征税范围，从而起到引导消费、提倡理性节俭的目的，在消费税层面也实现货物与服务流转税的统一。

三是征收环节逐步移向批发零售环节。我国现行消费税的征收环节除卷烟增加了批发环节的消费税，金银首饰和钻石及其饰品在零售环节征收等特殊情况外，其他应税消费品限于生产、委托加工和进口环节征收。有关方面正在考虑通过将消费税征税环节由生产环节调整至批发环节或者调整至零售环节，以堵塞消费税征税环节漏洞。

四是消费税的征管必将加强，很可能借鉴增值税征收管理的经验，将消费税纳入发票管理体系。一方面完善金税三期征管系统，以适应消费税日常管理要求，提高征管效率；另一方面，可能参考增值税进项发票抵扣的做法，对连续生产应税消费品的消费税采用抵扣管理，以票控税。同时依托信息化管理，完善对消费税税种核定、申报、优惠减免及消费税抵扣的系统化、信息化和痕迹化链条式管理。

从国地税合并看税收一体化管理

在营改增之前，营业税是对在中国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税，增值税则是针对销售货物以及加工修理修配劳务等征收的。营改增前营业税和增值税的征收范围在某些业务上可能有重叠的情况，这也是比较困扰一些行业的问题。

如果一个纳税行为既有销售货物又有提供相应的服务的话，那么如何来征税？以2016年加入营改增的餐饮行业为例，在营改增之前，餐饮行业交5%的营业税。但如果餐厅有外卖或宅急送业务就有可能被要求按17%交增值税。还有一个例子是电梯维修和保养，在营改增之前，电梯的维护保养是按照营业税来征税的，维修则需要按17%缴纳增值税。实务操作中往往存在划分不清或各地税务机关掌握口径不一致的情况。

上述问题的其中一个原因在于增值税和营业税是分别由国税局和地税局来征收的，所以对于同一种业务到底该收增值税还是营业税各部门就会有不同的看法。随着营改增的完成，国地税也迎来了合并，更有利于统一管理，减少类似问题的产生。

在备受外界关注的执法标准方面，国地税合并后按规定应当由原国税、地税机关分别进行行政处罚的同一个税收违法行为，新税务机构不得给予两次及以上罚款的行政处罚。对于原国税、地税机关税收政策执行口径、适用行政处罚裁量基准，对同一个体工商户征收方式、定额核定依据不一致的，新税务机构应按照依法合规、有利于纳税人和有利于优化服务强化管理的原则统一明确执行标准，统一执法尺度。

笔者认为，国地税合并利于税收一体化管理，包括以下几方面：

一是有利于统一税收政策，提高征管效率。国地税分设在一定程度上造成税收政策分裂，不同税种对于各税收要素的基本理念、政策设置和征管方式存在差异，合并则利于税收理念的统一，进而完善各税种政策；国地税分设在一定程度上造成税收信息分裂，对于同一个企业，国地税分别对不同税种进行管理、评估和稽查，合并后则可以全面掌握企业情况，各税种联动，避免重复检查，进而大幅提升征管能力。

二是有利于降低征税成本，减少纳税人负担。从国家整体层面看，国地税合并减少了机构设置和人员安排，减少了征管系统等硬件软件的重复开发和设置，必将有效降低税收成本，节省社会资源；对纳税人来说，国地税合并在国地税联合服务的基础上更进一步，在税务登记、提交资料及税收应对等程序性事项上，负担将更加减轻，从而提升纳税人的办税效率。

三是各项税费一体化管理，税收风险控制更为严密。据悉，除各项税收外，各级税务机关还将承担所辖区域内的非税收入征管，同时，养老保险费、医疗保险、失业保险等各项社会保险费也将交由税务部门统一征收，国家各项收入及社会保险费用管理将趋向一体化。

统一管理各项税费的同时，随着金税三期等税收电子信息系统的征管功能进一步增强，税务机关对税收风险的管理和控制必将更为严密，更趋于数字化和自动化管理，更便于全环节和全税种掌控。（例如，可将房地产交易发票数据同步用于契税、印花税、增值税、土地增值税、所得税等多个税种管理）。

对于纳税人而言，随着税务机关打击偷漏税等税收违法行为的技术手段不断提升，随着税收诚信对于企业和个人信用等级的影响不断加强，对于企业税收风险的控制越来越重要和紧迫，同时采用数字化、自动化的税务管理系统来降低税收风险，也将越来越普遍。

（作者系普华永道中国内地及香港流转税主管合伙人）