幼教商业版图3.0时代到来，公益性+普惠型，遏制过度逐利

11月15日，对于中国幼教产业来讲，是一个历史性时刻。

这一天，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称《意见》）发布。《意见》指出，民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。同时，《意见》明确要求调整办园结构，提出“按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%。”“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。”

受此影响，美股红黄蓝前日收盘价16.65美元迅速跌至7.83美元，跌幅高达53%；博实乐博实乐盘前暴跌18.75%； A股16日早盘，幼教概念股集体低开，威创股份封死跌停板，和晶科技暴跌近9%，秀强股份、凯文教育、昂立教育等个股大幅低开。

除了上述涉及学前教育的A股公司，还包括电光科技、邦宝益智、长江传媒、中航善达、长方集团、金科股份、勤上股份、拓维信息、时代出版、阳光城，以及在新三板挂牌的伟才教育等都将受到波及。

据统计规模已近2000亿元的整个幼教市场，未来如何，《意见》实际已经给出了目标和方向，仍然鼓励社会力量办园，特别是普惠园这个方向，空间还很大、机会还很多，但过度逐利行为将被遏制。

第一财经1℃记者通过深入调查，将深度解析《意见》之前的幼教产业的1.0时代，即计划经济时期；2.0时代，即市场化时代；以及未来的3.0时代，即“计划”+市场的公益性和普惠型时代。

1.0到2.0时代的过渡期

对于《意见》出台的背景，幼教投资者应当详细了解，这是解开幼教市场政策变换的密码，也是未来投资规划之必需。

与海外发达国家幼教产业多为市场化“单线程”演进路径不同，中国幼教市场的脉络，始于计划经济时期的“福利性幼儿园”即1.0时代，它具有计划和市场双重轨迹。

最近三十多年来，幼教市场在市场化道路上的步调，便是一个去“计划”，兴办幼儿园主体，由公立机构逐步扩大至私人、民间资本等多元群体的过程。

“过去的学前教育是福利性，现在是幼儿教育机构的市场化。”北师大教育政策与法律研究所所长劳凯声对1℃记者说。劳凯声曾是《教育法》和《高等教育法》起草小组成员。

上世纪90年代之前，幼儿园、托儿所等学前教育机构，都属于福利性事业，由各企事业单位举办，经费由单位来出，政府只举办有限的示范性幼儿园进行指导。“之后开始现代企业制度改革，各企事业单位将学前教育机构逐步剥离出来，小学、中学、大学，由政府教育管理部门负责管理，学前教育被推给了市场。”劳凯声说。

第一财经1℃记者检索法律文件发现，在1952年颁发的第一份有关学前教育的文件《幼儿园暂行规程草案》中，即明确规定，幼儿园的任务之一，是“减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动。”

但这种“公益性”和“福利性”，并未随市场化改革而同步。2012年，国内幼儿教育专家、世界学前教育组织(OMEP)中国委员会秘书长刘占兰注意到这一迹象，并发文梳理了中国学前教育的发展历程，明确指出，学前教育必须保持教育性和公益性。

在刘占兰授权1℃记者引用的那篇文章中，她写道，中国学前教育的福利性和公益性正在消失或基本消失。

刘占兰梳理了1978年以来，国家对学前教育的财政投入所历经的三个阶段，发现在最初阶段(1979年—1988年)由国家和地方政府投入为主，到第二阶段(1989年—2002年)，随企事业单位改革，幼儿园纷纷撤销和改制，民办幼儿园不断发展，国家和地方政府投入，向公办幼儿园，主要是教育部门办园倾斜。及至2003年以后第三阶段，已过渡至“民办幼儿园迅速增加，国家和地方政府投入所覆盖幼儿园继续减少”的局面。

“占幼儿园总数70%以上的非公办幼儿园，基本上得不到国家和地方财政支持。根据非公办幼儿园在园人数，至少有将近40%的幼儿享受不到国家的这种社会福利。”刘占兰在文中说。

刘占兰更提到，造成中国学前教育的福利性和公益性正在消失或基本消失的一个重要原因还在于，学前教育的公益性认识不足。

刘占兰引用中央教育科学研究所主持的一项课题调查发现，在接受调查的群体样本中，只有约15%的样本提到了学前教育是福利性和公益性事业。“对学前教育的公益性认识不清或不承认，是导致目前许多问题尖锐的重要原因。”

2.0时代

上世纪90年代时，民办幼儿园即已进入发展上升期。曾是下岗职工，又要独自带孩子的王琳，于上世纪90年代末，在陕西就开办了一家亲子园。

“利润的确不错。”王琳对1℃记者说，在她的印象里，投资幼儿园“在当时应该是一种风潮。”

政策上，从公办幼儿园向民办幼儿园的转变，也发生在上世纪90年代末到21世纪初这段时期。

1995年，财政部、卫生部等五部委引发《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》;1997年，国务院颁布《社会力量办学条例》;再至2004年，国务院办公厅印发《关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》，大部分企业的社会职能或移交给政府，或交给市场。

《社会力量办学条例》颁布，国务院明确国家鼓励社会力量办学合法性，王琳的亲子园应运而生。

“当时物资匮乏，幼儿园的硬件上有几个玩玩乐就很吸引小朋友。”王琳说。

“从1997年到2007年，应该是中国幼教行业发展的第一个‘黄金十年’。”一名教育投资基金合伙人对1℃记者说。

据中国民办教育协会数据，截止2007年底，全国共有注册幼儿园12.9万所，其中民办幼儿园7.76万所，占全国幼儿园总数的60.12%，如果再加上未被统计的黑户幼儿园，民办幼儿园在数量上已经大大超过了公办幼儿园。

另据1℃记者统计，目前排名前二十的早教中心企业中，有五分之一品牌是“黄金十年”期间成立，比如东方爱婴，即在1998年成立。

“2003年，有个关键的文件助推了民办幼教市场的发展。”上述基金合伙人说，这便是国务院办公厅转发教育部等部门的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。

上述指导意见指出：“以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办为主体”，这意味着，既对我国现阶段各级各类幼儿园发展方向作出了明确的规划，也对非公办幼儿园的发展提供了有力的政策支持。

“2003年创办幼儿园，(从投资额度上来看)投资者的风险还是很大，不错的亲子园投入资金在50万元到80万元，好的幼儿园投入则要500万元左右，小一点的幼儿园也得百万元。不过，利润率也是非常高的，毛利率在20%到40%之间。”王琳说。

这一时期，因资金有限与SARS问题，王琳的幼儿园扩张之梦并没有进行下去，但幼教市场吸引民资的力量仍在进一步上升。因为这一市场的规模实在不小。

据2001年公布的第五次全国人口普查结果，全国的婴幼儿达到1.4亿人，其中城镇0岁-6岁婴儿为5200万人左右。“若按照当时城镇家庭每月为6岁以下的孩子教育投资50元的保守估计，0-6岁的儿童市场消费为312亿元。”上述投资基金合伙人表示。

资本疯狂

“你还有好项目吗?”近日接受1℃记者采访的一名教育投资人开口就问。

2003年之后，随着各路资金的涌入，连锁开园逐步走向前台。这时候，幼教市场的舞台，机构投资者开始崭露头角。

以最早进入中国的外资教育加盟品牌“大地幼教”为例，从2005 年100 家左右的规模发展到2009 年，即已翻倍达到了200 家，如今仍以每年20%的速度扩张;北京红缨幼教连锁自2007 年以来，更以平均每个月15 家加盟幼教的速度发展，截至2011 年，已在全国发展连锁幼教500 家。

真正让民办幼教产业风起云涌的，是2010年之后，城镇化提速带来的对幼儿教育社会需求的剧增。

据2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》，到2020 年，基本普及学前教育，力争到2020 年毛入园率达到95%，这无疑为幼教投资再次注入了一针强心剂。

上述基金合伙人表示，幼教市场投资发生质的变化，是在2015年到2016年，它涉及两部法规，即《教育法》与《民办教育促进法》的先后修订。这位人士还曾预测，“监管层对教育资产证券化持支持态度，民办幼儿园经营自主权扩大，学校类资产挂牌上市将变得便捷和畅通。”

这种预测与当时幼教市场发展态势吻合。据中投顾问产业研究中心数据，2016年，国内幼儿教育的市场规模达1950亿元。预计2017年将突破2000亿元，未来五年平均增速约为20%。

王琳有一名在二线城市做社区幼儿园的朋友，“去年一年找他收购、并购的、新三板的人多达5次，单是尽职调查就两回。”王琳说。

此时，幼教市场的投资者，不仅有上市公司成立产业基金布局的身影，也有非上市公司产业基金收购幼儿园的大量行为，此外，有资金实力的幼教机构也在谋求扩张，甚至于海外上市。

截至目前，据不完全统计，国内有20家A股上市公司涉足幼教领域。

即便如此，这并不足以说明幼教市场已充分发展，相反，它仍然暴露出发展不足、行业散乱的特点，这从幼教机构本身收购就可窥见一斑。

从商业版图考量，幼教市场有着更为复杂的多面性。

这种多面性，不仅体现在供给和需求两端暴露出的“不平衡不充分”矛盾，从市场发展成熟度来看，它仍还是一个发育并不完全的市场;尽管时下它已上千亿的市场规模并不算小，但仍然存在巨大的供需缺口。

论及幼教产业短板，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》起草专家之一、中国教育科学研究院研究员储朝晖接受1℃记者采访时说，要办好的幼儿园，必须要有教师和投入。对此，三十五条的《意见》，有五条近1200字在阐述如何“大力加强幼儿园教师队伍建设”；有三条近700字在阐述如何“健全经费投入长效机制”。

3.0时代如何补齐人才缺口

1℃记者梳理发现，固然目前已有大量资金进入幼教市场，但从市场需求到供给端的师资力量、公私幼儿园的比例、城乡资源分布等方面通盘考虑，幼教市场呈现的特点是“不平衡、不充分”。

在需求端，早在2011年，中国青少年研究调查中心的调查显示，当年城市家庭平均每年花在子女教育方面的费用已达8754.4元，占家庭经济总支出的35.1%，教育支出在中国已经超过其他生活费用，成为仅次于食物的第二大日常支出。

但与需求不对等的是，当大量人口涌入大城市，导致幼儿园供给较少、家长普遍面临“入园难”同时，在不少人口流出的小城市，一些幼儿园又面临招不满，甚至改做养老院的窘境。在此背后，又是幼教市场师资力量对比悬殊的局面。

据历年《全国教育事业发展统计公报》，2012年以来，幼儿园数量、在园儿童(包括附设班)、幼儿园园长和教师数量均一直在持续增长，但到2016年，以在园儿童(包括附设班)4413.86万人对应的幼儿园园长和教师249.88万人来算，平均1个园长或教师就要面对18个孩子。

而按照2013年教育部印发的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》规定，全日制幼儿园的教职工与幼儿比例需达到1：5至1：7。以此为标，结合2016年在园儿童与幼师实际数量，1℃记者计算发现，即便是2016年，幼师需求缺口就超过了当年幼儿园园长和教师数量，高达632.89万人—380.67万人。

“尽管这些年来师范类院校基本上都已经开了幼师专业，但是学员远远跟不上市场现实需求，幼儿园的扩长速度非常快，有的幼儿园只能招聘一些大专甚至职教中心毕业的老师，质量一般。”一名幼教业内人士说。

1℃记者获得的一份基于6000份样本统计而来的数据显示，2013年—2015年，北京师范大学学前教育专业的研究生，选择幼师的只有23%的比例，另有67%的比例，选择留在了高校(40%)和机关事业单位(27%)。

对此，中国教育科学研究院研究员、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》起草专家之一的储朝晖在接受1℃记者采访时表示，要办好的幼儿园，必须要有教师，必须要有投入。

“从2010年到现在，每年幼儿教师增加的数量，在20万人左右。但这些增加的人中，初中毕业的占5%，职高毕业的占20%，其他还有大专和高职毕业的，这些人中，没有专业职务的人占70%以上。”储朝晖透露说，据他估算，每年需要20万名专业教师进入幼教岗位，才能满足学前教育需求。

另外一组数据也值得关注，即农村与城市幼教资源的巨大差距。

据中投顾问产业研究中心报告，2010年，全国平均师幼比为1：26，继续细分到农村和城市，农村的师幼比低至1：44，城市则达到了1：12。“如按照每班配置1名教师的底线要求，以2010年农村幼儿班数41.98万个计算，需要补充14.4万名教师，数量缺口比例高达34.3%。”

在中西部幼教资源分布上，上述中投报告披露，仅是2010年，贵州省的幼师比就达到了1:169，即便是中部省份安徽，幼师比也低至1：49。

针对这些情况，《意见》给出了具体的方向：

各地要及时补充公办园教职工，严禁“有编不补”、长期使用代课教师。民办园按照配备标准配足配齐教职工。

各地要确保公办园教师工资及时足额发放、同工同酬。有条件的地方可试点实施乡村公办园教师生活补助政策。民办园要参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入。各类幼儿园依法依规足额足项为教职工缴纳社会保险和住房公积金。

办好一批幼儿师范专科学校和若干所幼儿师范学院，支持师范院校设立并办好学前教育专业。中等职业学校相关专业重点培养保育员。扩大本专科层次培养规模及学前教育专业公费师范生招生规模。前移培养起点，大力培养初中毕业起点的五年制专科学历的幼儿园教师。2018年启动师范院校学前教育专业国家认证工作，建立培养质量保障制度。

研究制定全国幼儿园教师培训工作方案，用两年半左右时间，通过国家、省、县三级培训网络，大规模培训幼儿园园长、教师，重点加强师德师风全员培训、非学前教育专业教师全员补偿培训和未成年人保护方面的法律培训等。

全面落实幼儿园教师持证上岗，切实把好幼儿园园长、教师入口关。非学前教育专业毕业生到幼儿园从教须经专业培训并取得相应教师资格。

通过加强师德教育、完善考评制度、加大监察监督、建立信用记录、完善诚信承诺和失信惩戒机制等措施，提高教师职业素养。对违反职业行为规范、影响恶劣的实行“一票否决”，终身不得从教。

3.0时代如何平衡经费缺口

除了人才问题，经费问题也是困扰幼教产业普惠公益的一大障碍。

相比于亚洲国家、欧美发达国家，“学前教育投入至少应该达到整个教育经费投入的9%，但我国长期以来只有1.3%，能拿到国家财政补贴的只有公立幼儿园，而私立(民办)幼儿园大部分从财政上是没有补贴通道的。”储朝晖说。

那截至2016年，国内民办幼儿园有多少?

2017年年初，教育部发展规划司司长谢焕忠透露说，2016年全国民办幼儿园数量已达15.42万所，占据全国学前教育比例为53%—54%。

值得注意的是，比之中国民办教育协会2007年的统计数据(7.76万所民办幼儿园、占比60.12%)，近十年，民办幼儿园固然在数量上翻了一倍，但它占幼儿园总数的比例却在下降，在巨大的学前教育需求面前，民办幼儿园往往有着更艰难的处境。

江苏一名民办幼儿园园长对1℃记者表示，她对比了镇上10所幼儿园(2家公办、8家民办)发现，因为有政府投资，公办的硬件条件的确要比民办的好，此外，公办幼儿园还有来自政府的补助。

“像贫困生补助600元/年，所有的补助都给了公办园。”上述江苏幼儿园园长说，“我们付出更多，但是得到更少。”

在工资上，上述江苏幼儿园园长透露说，目前镇上公办、民办幼儿园的师资都是从社会招聘而来，工资水平也差不多，“但公办幼儿园在编老师工资收入就高得多，一般招聘老师1500元/月，在编老师每月能有三四千元。”

从竞争角度来说，民办幼儿园有着更强烈的改进教课质量动力，“因为只有做得更好，才可以吸引学生选择我们。”上述江苏幼儿园园长说。民办幼儿园的劣势也在于竞争，没有补贴，也意味着它必须从市场中逐利才能持续生存。

对于上述短板，储朝晖建议说，学前教育亟需通过立法、建立公平的机制等方式消除歧视、遏制乱象、实现公平。在公共财政不足以完全承担学前教育责任的情况下，关键是要扩大受益面，让所有的幼儿园、所有的孩子平等地享受政府公共财政的补贴。

“在公办园不够的情况下，政府可以向认可的民办幼儿机构购买服务;补贴非营利性民办园，降低其成本和收费;减免企业的税费，鼓励提供或支持幼教服务的企业，让公共财政通过多种途径平等地惠及所有入园幼儿。”储朝晖说。

对于经费方面的短板，《意见》提出了健全经费投入的长效机制：

中央财政继续安排支持学前教育发展资金，支持地方多种形式扩大普惠性资源，深化体制机制改革，健全幼儿资助制度，重点向中西部农村地区和贫困地区倾斜。研究中央专项彩票公益金等支持学前教育发展的政策。地方各级政府要健全学前教育经费投入机制，规范使用管理，强化绩效评价，提高使用效益。

健全学前教育成本分担机制。到2020年，各省（自治区、直辖市）制定并落实公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准，合理确定并动态调整拨款水平；因地制宜制定企事业单位、部队、街道、村集体办幼儿园财政补助政策；根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素，合理确定公办园收费标准并建立定期动态调整机制。

民办园收费项目和标准根据办园成本、市场需求等因素合理确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办园（包括普惠性民办园）收费具体办法由省级政府制定。营利性民办园收费标准实行市场调节，由幼儿园自主决定。地方政府依法加强对民办园收费的价格监管，坚决抑制过高收费。

完善学前教育资助制度。各地要认真落实幼儿资助政策，确保接受普惠性学前教育的家庭经济困难儿童（含建档立卡家庭儿童、低保家庭儿童、特困救助供养儿童等）、孤儿和残疾儿童得到资助。

除了人才和经费问题，《意见》还明确了幼教机构的分类管理制度。到2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策。现有民办园根据举办者申请，限期归口进行非营利性民办园或营利性民办园分类登记。

此外，《意见》专门强调了“遏制过度逐利行为”：

社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；已违规的，由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股。

参与并购、加盟、连锁经营的营利性幼儿园，应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布；当地教育部门应对相关利益企业和幼儿园的资质、办园方向、课程资源、数量规模及管理能力等进行严格审核，实施加盟、连锁行为的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质。

幼儿园控制主体或品牌加盟主体变更，须经所在区县教育部门审批，举办者变更须按规定办理核准登记手续，按法定程序履行资产交割。所属幼儿园出现安全、经营、管理、质量、财务、资产等方面问题时，举办者、实际控制人、负责幼儿园经营的管理机构应承担相应责任。

民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

（特约记者王羚对本文亦有贡献）