北大国际经济观察︱技术官僚：大而不倒的日本创新神话缔造者

在日本的国家创新体系的形成与运转中，“技术官僚”（technocrat）的贡献不容忽视。

其实，在西方话语体系中，专业技术人员的地位是可以追溯到宗教源头的，因为职业（profession）一词与神职有关。十八世纪以来，由神职人员演变而来的医师、法律人士以及添加军事色彩的工程师就成为市民社会的一个组成部分，得到公众的尊重，并因此在社会生活以及政府决策中站稳脚跟。

与之相比，在深受“士农工商”传统熏陶的日本社会中，与技术有关的工匠、技术发明者和工程师并无多高的社会地位。即使在确立近代社会体制之后，法律官僚，特别是东大（当时是帝国大学）法律系出身的人掌握了绝对的执政权，其影响甚至延续到今天。反其道而行之，崇尚技术、推崇“物作精神”的氛围，乃至日本国家技术创新体系的形成，就有赖于“技术官僚”的登场了。

日本学者大淀升一透过一个代表性人物——宫本武之辅描述了日本技术官僚的群体像。少年成才的宫本被保送到精英预备校的第一高中学习，与后来成为著名作家的芥川龙之介同级。必定要进入精英阶层的宫本也是颇为踌躇，究竟是报考东大法律系而成为领导者，还是报考东大的理工专业而受人领导？少年之烦恼反映了当时正处于上升期的日本技术人员阶层的影响力。

日本在近代化初期是极度缺乏技术人才的。虽然如此，在近代化改革之后，官方公布的“教育议”还是以“修身齐家”的国民教育为本，并不重视理工科基础教育或技术教育。因此，在推动工业化的过程中，大量雇用外国技术人员就是一个不二之选。最多时，仅工部省就雇用了近230名外国技师。

为了能够培养自己的技术人员，日本政府一方面仿照美国模式，设立公办教育机构——工部大学校与东大理学部工科；另一方面向海外派遣留学生。在此过程中，留学生以及外国技师充实了理工科教职人员，培养了工科、理科、医科与农科等急需的人才。在东大成立10年后，理工科毕业生的人数就可以与法律专业学生平分秋色了。

但是，人数的增加并没有让这些技术人员获得相应的社会地位与参政议政权。一方面，日本政府秉持谨慎态度，禁止外国技师占据决策位置；另一方面，法律官僚群体以及文官任用令都在技术人员的上升路径中横加阻挠。

就如同托马斯·库恩在《科学革命的结构》介绍的专业共同体的形成途径一样，已经初具规模的日本技术人员群体通过专业化协会的成立与专业杂志的创办来强化其共同体特征，力求自身地位的提升，也推动科学技术在民间的认可。

早在1879年，由工部大学校的首届毕业生发起创立了“工学会”。之后，在工学会下成立了矿业学会、制造学会、电气学会、机械学会、造船协会与化学工业协会等专门学会。也正是工学会的副会长古市公威首次提出修改不公平的文官任用令的建议，但当时并没有得到政府的积极回应。

虽然如此，在古市公威的倡议下，多家协会携手创立工业联合调查委员会，开始制定工业标准与促进工业基础教育。这个委员会集结了政府职员、民间企业人士与大学教授等研究机构人员，与现在日本政府决策中的审议委员会有相似之处。随着共同体特征的凸显，专门性杂志《工学》也在一次大战前创刊，开始发出技术人员共同的声音。

宫本武之辅受到当时社会氛围的影响，当然也有家境原因，最终选择了东大工科大学土木工学科来进学。彼时，日本技术人员已经形成土木工程师（civil engineer）群体了。这一称谓也是源于美国，指从事与军事工程相对应的民用工业的技术人员，参与例如道路等城市基础设施的建设以及治水等民用、农用工程等。

日本最初的土木工程师中也有人直接毕业于这个职业的近代摇篮——美国伦斯勒理工大学（Rensselaer Polytechnic Institute）。对于日本来说，这一称谓与公务员直接相关，因为这些工程均为政府投资与主导，而工程师也是政府的直接雇员。毕业之后的宫本也顺理成章地入职内务省土木局。在新潟县大河津分水工程的补救工作中，宫本成绩卓著，并借此成为技术界的权威。他亲手制作的可动堰模型至今还收藏在大河津资料馆内。

宫本的独特贡献不在于治水等工程中，而在于推动技术官僚阶层与体制（technocracy）的最终形成。他对于技术体制的启蒙来自上文提到的《工学》杂志。他也多次撰文，认为日本应该掌握最优秀的技术、保持技术的独立性、发挥技术的最大效率，并且为此而确立合理的体制与组织。

与保守派的“教育议”针锋相对，宫本提出“科学的国民性”，即科学的观察、科学的思索、科学的生活等，力主扩充技术教育。实际上，与宫本等积极参政的政治性技术者不同，当时的日本也有另一种声音，即纯技术者，认为技术人员不应参政议政，仅单纯集中于钻研技术，以技术为生。

在对外技术传播的过程中，技术的“日本性格”也多次受到质疑，认为以资源为本的特征降低了日本技术的普适性。宫本的支持者则人数众多，其主张的传播既有赖于介于政府与微观单位之间的协会，也来自于之后创业潮中涌现的大量在企业就职的民间技术人员群体。宫本等技术官僚搭起了政府与民间技术合作的桥梁。在铁路、造船、汽车等众多近代工业技术的发展过程中，技术官僚可以协调多达几十个行业，共同进行技术研发。

日本技术官僚的努力在之后进行的官制改正中得到了回报，技术官僚终于可以与法律官僚一样得到重用，开始担任高级职位。不得不强调的是，技术官僚体制的最终形成与二次大战中日本的侵略行径有密不可分的关系。由于战时体制对军事工业、重化工业的倾斜，以及日本技术在殖民地的应用等问题，技术官僚成为战争的技术帮凶，其重要性得到承认。虽然如此，正如土木工学成为日本近代工学的奠基学科并进一步成为国民素养课程一样，战争并不是主旋律，民用工业与基础设施才是技术官僚赖以生存的土壤。

正是由于技术官僚体制的存在，日本的国家创新体系可以迅速形成并有效运转。日本较早提出了“科学技术体制”的说法，并通过“科学技术基本法”进行法律化运作。而在众多的政策审议委员会中，政府官员、企业与研究人员可以并肩议政，也是因为其中多为技术官僚。技术官僚地位的提高还有助于国民科学意识的培养，也就是对于科学技术的尊重与相关职业的向往。

当然，也正如纯技术者所主张的那样，技术本来就具有一个国家的特色，以技术官僚为枢纽的创新体制也有其适用性。从技术创新的角度来说，需要多行业、多部门协调合作的技术应该是其适用的种类，而以编码化和模块化为特征的技术则发挥不出这种体制的优势，反而会因为这个体制过于强调协调、缺乏弹性，而成为一个创新的阻力。

总而言之，虽然现在技术越来越具有非公共品特征，但“国家技术”的说法还是成立的，也就是具有国家特性、以国界为限的技术，由此延伸出国家干预技术创新的可能性与必要性。可以考虑的是，与培育企业家来促创新的思路相比，培养技术官僚并促进其能力发挥的政策导向是否会更有效一些？

（作者系北京大学经济学院副教授）