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动摇美联储独立性,特朗普胜算几何

第一财经 2019-01-15 23:06:25

律师出身的鲍威尔曾被嘲笑为“非典型”总统任命的“非典型”美联储主席。

美国联邦储备委员会(下称“美联储”)主席的位子越来越不好坐了。

前主席格林斯潘做了近5届,主导美国货币政策长达19年,直到2006年才卸任。而接替格林斯潘的伯南克只做了两届;美联储历史上的第一位女主席耶伦则仅完成了一届。

如今,现主席鲍威尔才当了一年,又因为美国总统特朗普不断批评他的加息策略,导致鲍威尔将被解雇的消息漫天飞。

尽管特朗普多次放言,要求美联储放缓加息步伐,但依旧没有阻止美联储在去年末作出加息25个基点的决定。这是2015年12月本轮加息周期开启以来第9次上调利率,同时这也是1994年以来首次在美股下跌情况下的加息。

进入2019年,特朗普与鲍威尔围绕加息与经济的恩恩怨怨依旧不会轻易消解。

鲍威尔10日在华盛顿经济俱乐部的访谈活动上表示,各项数据显示去年美国经济良好势头延续至2019年,但美联储也注意到市场对全球经济放缓等风险因素的担心。他表示,美联储对后续加息没有预定计划,将“保持耐心”,根据经济形势发展“灵活而迅速地调整政策”。

特朗普(左)与美联储理事杰罗姆·鲍威尔在华盛顿白宫出席美联储主席提名仪式。新华社资料图

多方承压的鲍威尔

美联储的独立性保障了美联储主席以及理事不会在决定利率政策时受到政治影响。美联储建立的法律根基是1913年通过的美国《联邦储备法》。其中明确提到,美联储不向总统负责,只向国会和美国人民负责。在1977年修订该法时,规定了美联储的目的是“保障充分就业和稳定物价,调节长期利率”。因此,美联储的运作只要符合《联邦储备法》,就难以在法律层面上被抨击。

不过,《联邦储备法》的第十条确实给予总统在有理由的情况下解除美联储主席职务的权力,但是该条款没有具体阐述什么理由。

“一旦美联储主席或理事的提名被参议院通过,总统就没有实际上可行的手段解除他们的职务。”纽约曼哈顿智库的资深分析师吉莱纳斯(Nicole Gelinas)告诉第一财经记者,“总统不能以政策分歧为由,解除美联储主席的职务——就像大法官一样,只有严重渎职,例如受贿等行为,才可被中途解职。”

“这比弹劾总统还要难。” 吉莱纳斯总结说。

一般而言,美联储主席必须由总统提名才能任命或连任,并且需经过国会批准。近30多年,美国总统大多对美联储主席充满敬意,不过两者间产生矛盾也并非没有先例。

在奥巴马任总统期间,当时的美联储主席伯南克既不受民主党的欢迎,还被共和党当成“叛徒”。

伯南克在自传里写道:“共和党人对美联储和我越来越仇视,让我很忧心。尤其是我是由一位共和党总统(小布什)提名的,而且他在金融危机时很支持我们的做法。”

迫于压力,伯南克在第二任期结束后未要求连任。但好在奥巴马、国会议员并没有大张旗鼓地抨击伯南克。而特朗普则不同,他把自己对美联储的影响推到了极致。

从竞选开始,特朗普就把“炮火”对准了美联储。特朗普在竞选辩论时就抨击当时的美联储主席耶伦,说她破坏了美联储的独立性。

耶伦届满后,特朗普把没有任何经济学背景的鲍威尔推上了新一届联储主席的位置。

虽然鲍威尔是由特朗普一手任命的,但事实证明,这个位子并不好坐。

律师出身的鲍威尔曾被嘲笑为“非典型”总统任命的“非典型”美联储主席。也许是因为缺乏经济学背景,被疑为特朗普的代理人,鲍威尔在2017年11月2日被提名时就急着与特朗普撇清关系,强调他决策的客观性。

鲍威尔当时在发言中就提到了美联储的独立性:“我强烈认同这种使命感,并致力于客观、全面的事实做决策,恪守货币政策独立性的悠久传统。”

去年2月接棒耶伦后,鲍威尔更加避免提到政治,绝不回应来自总统的批评,而是声称把数据作为美联储决策的“保护伞”。

在2018年3月、6月、9月、12月,鲍威尔按部就班地在上任的第一年里四次加息。在美联储2018年6月会议决定加息25个基点之后,特朗普第一次批评美联储。

“当我们为经济做了那么多工作之后,我看到利率上升了,我不喜欢这样。”特朗普当时对媒体说。此时,距离他提名鲍威尔担任美联储主席只有8个月,距离鲍威尔正式上任还不到半年时间。

“这就是特朗普善变的管理特色。他上任时选择的内阁成员和高级顾问几乎都不在了。” 吉莱纳斯告诉第一财经记者。

在随后的日子里,特朗普不断用各种方式表达对美联储加息的不满,并逐步把矛头指向鲍威尔本人。2018年10月美股暴跌之际,特朗普将此归咎于美联储,称后者“已经失控”。

放松银行监管惹争议

这届美联储真的没有任何倾向性吗?

由特朗普任命的美联储官员并不止鲍威尔一个。在美联储系统中,真正的决策核心掌控在理事委员会(Board of Governors)的7个理事们中。

迄今,特朗普总共任命了4位理事委员会理事(或主席),其中就有2017年10月上任的美联储金融监管副主席夸尔斯(Randal Quarles)。去年11月,夸尔斯在国会听证会上为监管机构放松压力测试做了辩护。夸尔斯曾经是前总统小布什时期的财政部副部长,也曾是私募基金凯雷集团的合伙人。

当初,特朗普之所以提名鲍威尔出任美联储主席的一大原因是欣赏后者放松银行监管的观点。在被提名为美联储主席之前,鲍威尔是美联储理事委员会理事。他在2011年由时任总统奥巴马提名,作为两党团结的象征,进入美联储理事委员会。此后鲍威尔一直在委员会负责银行监管政策。

在被提名为美联储主席后,鲍威尔在国会接受质询时就表示,美国经济已经到了应该停下脚步、评估金融危机结束8年后成果的时候了。不过,鲍威尔并不喜欢被说成是放松监管的支持者。

鲍威尔曾表示,希望确保银行监管措施是根据不同机构的规模和角色“量身定做”的,会允许小型银行在证券交易和其他投资方面拥有更多空间,同时将大型金融企业以外机构的“压力测试”频率和强度下调。

美联储是监管银行的执行机构,只能在法律的框架内监管银行。2018年3月国会通过的新的法案部分解除了奥巴马时代通过的《多德-弗兰克法案》,减少了对中小型银行的监管。这一操作思路与鲍威尔之前的讲话相同。

“鲍威尔主导的美联储改革速度不算快。美联储作为银行的监管者在执行力度上只有有限的弹性。包括美联储在内的监管机构在过去2年内在法律允许的框架里稍稍放松了些监管,但是没有大规模废除监管。”吉莱纳斯告诉第一财经记者,“这是这届美联储和上届在操作上的区别。如果有什么坏处的话,就是‘在经济繁荣的尾声’来放松监管。这或许是个错误的时间。”

标榜独立却也不乏丑闻

针对可能会被特朗普解雇的传闻,鲍威尔1月4日在亚特兰大出席经济论坛时毫不犹豫地回应道:不会。

美联储与其他国家的央行不同。它并不是一个政府机构,而是一个公私合营机构,充分体现美国政治设计中的平衡思想。根据《联邦储备法》设计的架构,美联储核心的7名理事委员会成员由总统提名、参议院批准;12个美联储地区分行的主席由美联储分行所服务和监管的商业银行代表推举产生的地区理事们任命。而联邦公开市场委员会(FOMC)的12名委员则由7名理事委员会成员和5个轮值地区联储分行主席组成。

美联储的利率政策由联邦公开市场委员会成员投票决定,确保美联储的政策不会太过极端。同时总统提名的7人理事委员会负责批准地区联储分行主席的任命和监督分行的运作,确保银行推举的联储分行主席能依法监管银行。

美联储主席鲍威尔出席美国国会参议院银行委员会的听证会。新华社资料图

总体来看,精心设计的架构保证了美联储的独立性。然而,这依然无法阻止美联储的丑闻发生。根据水门事件调查中公布的录音,前总统尼克松私下向时任美联储主席伯恩斯(Arthur Burns)施压,让他在1972年大选前把利率保持在低位。就在大选开始前3个月,美国货币增长速度达到11%:竞选期间的银根松动政策,确保了经济的空前繁荣和尼克松的胜利。

然而就在第二年,美国就为这次激进的行为付出了代价:低利率加上美国政府在越战中的高额支出,通胀率达到了新高。于是美联储实施银根紧缩政策,美国经济开始进入漫长的衰退期。这也是美联储迄今被公众诟病的丑闻之一。不过,伯恩斯并没有因此被解职,直到1977年底才卸任。

然而,伯恩斯的继任者米勒(William Miller)就没有那么好的运气了。他接手了伯恩斯的烂摊子,但没有总统和国会的支持。当时,先前一系列刺激政策的恶果终于显现出来,美国民众对困扰他们的恶性通胀失去耐心。作为替罪羊,米勒仅当了一年美联储主席就被时任总统卡特任命为财政部长,终结了美联储之行。

责编:杨小刚

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