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从政府主导产业政策到政府中性竞争政策

第一财经 2019-08-02 13:19:48 听新闻

如果中国可以主动采用竞争中性原则,既能在内部推动中国的国有企业深化改革,增强市场竞争力,尤其是国有企业在高新科技等领域的国际竞争力,也能在对外方面支持中国在世界政治经济格局深度调整转型的关键阶段提高综合竞争力。

编者按:以北大汇丰金融研究院执行院长、中国银行业协会首席经济学家巴曙松为组长的课题组近日完成了《竞争中性原则的形成及其在中国的实施》课题报告,第一财经摘取报告的主要内容发布。

目前,中国在参与新的一轮全球化与推动经济国际化进程中,如能及时实施在国际范围内广受认同的竞争中性原则,则既可能成为中国当前深化国企改革的突破口,又可能支持中国从政府主导产业政策向政府中性竞争政策转型,从而扩大主动对外开放能力,提升中国参与国际高标准经贸规则能力,进一步以制度创新推动产业转型升级。

第一,竞争中性原则已经广泛成为国际区域贸易协议中的重要组成部分,这是当前探讨中国实施竞争中性原则对接高标准国际经贸规则的国际大背景。

具体来说,目前竞争中性原则已经成为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《美加墨贸易协定》(USMCA)、《欧盟运行条约》等国际重要多边(区域)经贸协定的重要章节。通过上述多边(区域)经贸协定的形式,全球已经有40多个国家适用竞争中性原则。同时,美国、澳大利亚与韩国、以色列、智利等18个国家通过签署双边FTA强调或蕴含了竞争中性原则。2017年,适用竞争中性原则国家的GDP比重达到全球经济总量的58%以上。

此外,经济合作与发展组织(OECD)及联合国贸易和发展会议(UNCTAD)也先后以指引、官方文章、调研报告等形式发布了共9份文件,致力于推进竞争中性原则在全球的应用。2018年美国、欧盟和日本也通过《美日欧联合声明》针对国有企业竞争中性原则对WTO提出了改革意见。

总结竞争中性原则的应用模式,大致可分为OECD模式、美国模式及欧盟模式三种架构设置。此三种模式在适用范围、执行模式、规范强度上存在具体差异。

首先,OECD模式从政府与国有企业关系方面入手,指引并明确精简政府企业的运作形式、确定特殊职责的直接成本、获得商业回报率、履行公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性和直接补贴、公共采购八方面的中性“基石”。从国有企业内部治理结构上,指导了治理中的“中性”。

其次,“美国模式”通常指美国通过双多边(区域)经贸协定方式确定竞争中性原则在国家间的适用(而美国国内政策并未存在明确框架)。规定是以“国有企业和指定垄断企业”为形式单独成章,主要集中于对国有企业的范围认定、非歧视待遇和商业考虑、非商业性支持、透明度以及例外规定为内容。

再次,“欧盟模式”通常指的是欧盟竞争立法中覆盖到的“竞争中性”规则。由《欧盟运行条约》、欧洲理事会的行政条例、一系列欧盟委员会的指令、指南、决定、通告、公告以及欧洲法院和普通法院的判例构成。

可见,从世界范围看,竞争中性原则已经通过国内法规定(澳大利亚),双边FTA、多边(区域)经贸协定、国际相关经贸组织指引以及WTO未来改革议题等方面,成为广泛适用的国际新规则。

第二,当前中国仍存在部分与竞争中性不一致甚至有冲突之处。具体表现为:

(1)政府财政补贴。据测算,2018年A股上市公司中,中央国有企业补贴/资产比为0.09%,地方国有企业补贴/资产比为0.29%,民营企业补贴/资产比为0.07%。

(2)政府信用支持。2016年至2018年,A股上市公司中的国有企业平均融资额从7.9亿元上升到11.1亿元;公司债和企业债方面,2018年共有1084支非金融企业债券发行,发行规模为1.23万亿元,其中民营企业发行规模仅为2427.23亿元;民营企业相对于国有企业的债券融资利差从2016年的82bp扩大到2018年的148bp。

(3)行政垄断。在诸多行业中,存在事实上的行业垄断行为,例如在开采辅助活动企业中,非国有企业数量占行业数量的80.77%,然而80%的市场份额均被行业内20%的国企占据,而上游的石油和天然气开采业中,国企市场份额达到了84.3%。

(4)市场准入。对外资企业和民企存在较多具体的准入限制,如证券监管部门对QFII和RQFII的境内证券交易做了强制性规定:单个境外投资者的持股比例不得超10%,所有境外投资者的持股比例不得超过30%,达到28%时要暂停买入交易,直到持股比例下降到 26%以下才能重新恢复交易。

(5)政府对国企的隐性补贴。根据2018年A股上市企业数据显示,在各个评级的债券风险溢价中,国有企业的风险溢价都低于同级别的其他类型企业0.5%左右,即国有企业获得了来自政府的隐性担保,使其融资成本更低。

第三,如果中国可以主动采用竞争中性原则,既能在内部推动中国的国有企业深化改革,增强市场竞争力,尤其是国有企业在高新科技等领域的国际竞争力,也能在对外方面支持中国在世界政治经济格局深度调整转型的关键阶段提高综合竞争力。

基于以上研究,对竞争中性的实施步骤、实施内容、实施路径、实施影响提出如下建议:

第一,关于竞争中性实施步骤,建议分为竞争性国企和具有国家战略性国企分类实施。

一方面,可完善目前国企的公益性和竞争性两分法的分类方式,将承担国家重要发展战略的竞争性国企单独列出;另一方面,在实施竞争中性原则的初期阶段,排除公益性和国家战略性两类国企的适用,之后再根据行业战略意义的变化分类适用。

第二,在竞争中性原则实施内容方面,建议从要素获取、市场准入、经营运营、政府采购与招标等方面构建中国版的竞争中性规则体系。

(1)在要素获取方面争取三方面中性原则,一为政府补贴中性,提高国有企业透明度,明确国有企业和公共机构的关系;对公益类国有企业进行明确的界定或列明清单,采取对公益类国有企业进行排除性规定的模式来实现所有企业公平待遇,并兼顾国有公益性企业的实际运作;将公平竞争审查制度法律化;通过单行法形式明确规定政府补贴的程序和规则,主要内容可包括透明度、补贴申报、对竞争的影响与评估等。二为税收中性,对现行税法的实体性条款和程序性条款做合理的结构安排,提升税收的确定性。三为贷款中性,要求对国有企业提供融资应当保证融资条件与市场利率相一致。

(2)在市场准入方面,构建内外资企业一视同仁、公平竞争的营商环境。采用市场准入负面清单,列举禁止类清单和限制类清单,规范政府与市场的关系,界定政府与市场的边界,划分政府与市场的权利和责任;进一步明确企业审批条件和流程,对所有市场主体公平公正、一视同仁,减少自由裁量权,在市场准入、审批许可、投资经营等方面,打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒,营造稳定公平透明可预期的营商环境。

(3)在经营运行中性方面,借鉴国际条约中的“商业考量因素”,在价格、质量、供应度、实销性等方面构建法律规则。要求国有企业成为真正的市场主体,按照非歧视和商业考量和非国有企业开展公平竞争,并受到竞争法的同等监管。在国企改革中,平等对待所有股东和其他投资者,避免国家作为占有支配地位的股东滥用权利,运用规则避免不当关联交易、偏袒性的业务决策,以及对资本结构做出有利于控股股东的变更等。

(4)在政府采购和招标方面中性,应当通过增强国有企业的透明度,健全信息披露制度,体现竞争性、非歧视性,对政府采购的程序进行披露。建议对国有企业的经营、财务以及股权分布等状况进行公示,企业盈亏状况、财务审计状况等都对社会公众公开,完善信息披露,进一步增强国有企业透明度。

第三,在竞争中性原则实施路径方面,建议主要通过法律手段推动实现,以高层级法律确认竞争中性原则的适用。

(1)只有在法律位阶上,从上至下贯穿式地适用竞争中性原则,才能保持市场经营环境的公平。建议在《宪法》中明确提出市场主体的竞争中性原则;在《公司法》中平衡与国有企业的相关规定;在《反垄断法》、《反不正当竞争法》中明确竞争中性的具体规则等。同时,必须完善竞争法律保障外部环境,将合理豁免的事项列入国家或当地培育特定市场、维护社会公共利益的政策纲要,并对豁免之后产生的限制竞争行为进行积极监督。

(2)建议中国积极参与OECD关于竞争中性的研究工作和指南制定;另一方面,在“一带一路”倡议中,中国与沿线国家签订或更新自由贸易区协议时,应主动就竞争中性规则的内涵及判断标准达成共识。

第四,在竞争中性实施的影响方面,实证研究表明,竞争中性原则通过影响政府补贴、政府隐性担保可提高企业竞争力,但不会通过政府采购影响企业的竞争力。

(1)政府补贴方面。短期内看,政府补贴对企业盈利能力影响显著,政府补贴/总资产比率每降低1%,国有企业资产收益率降低0.37%,其他类型企业资产收益率降低0.23%。竞争中性原则要求取消不必要的政府补贴,确保市场公平竞争,因此会减少企业能够获得的政府补贴资金,迫使企业主动优化运营模式,提高企业的竞争力,尤其是国有企业的竞争力,同时也从整体上提高了社会资源的配置效率。

(2)政府隐性担保方面。由于国有企业享有政府的隐性担保,因而其风险溢价率对资产收益率有较高的影响。企业的国有产权属性分别降低了AAA级、AA+级、AA级债券0.50%、0.56%、0.55%的风险溢价;AAA、AA+、AA级债券风险溢价每提高1%,国有企业资产收益率将分别降低0.18%、0.10%,0.08%,而债券风险对其他类型企业资产收益率无显著影响。与其他类型企业比较,国有企业的融资成本优势提高了其盈利能力。竞争中性原则要求理清政商关系,将会减少来自政府隐性担保,迫使企业融资活动更为市场化,间接提高企业的竞争力,也提高了金融市场的总体效率。

(3)政府采购方面。政府采购包含政府直接采购和来自国有企业的采购,政府采购比例提高1%,企业生产率提高0.33%,而来自其他国有企业的订单采购比例提高1%,企业生产率将提高0.31%,政府采购和政府直接采购显著提高了企业生产率;政府直接采购比例提高1%,企业生产率提高0.008%,但不显著,即政府直接采购对企业生产率无显著影响。中国加入WTO时明确将“国有和国家投资企业”排除在政府采购主体范围之外,按照WTO承诺的定义来实施竞争中性原则,则只包括政府直接采购,因此,竞争中性不会通过政府采购对企业竞争力产生影响。

《竞争中性原则的形成及其在中国的实施》课题组成员包括:

课题顾问

秦晓博源基金会 理事长

课题组长

巴曙松 教授,博士生导师;北大汇丰金融研究院执行院长,中国银行业协会首席经济学家

课题副组长

谌 鹏 深圳市前海创新研究院 秘书长

课题组成员

李若曦 副研究员 博士后

程玉伟 副研究员 博士后

责编:任绍敏

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