李曙光：为什么中国需要一部《债券法》

近年来，中国债券市场实现了跨越式发展。截至2019年末，中国债券市场存量规模已达96万亿元，成为世界第二大债券市场。但是，由于缺少统领整个市场的基础性法律，债券市场发展主要依靠行政法规、部门规章和政府规范性文件。然而，行政性规范法律效力不足、规则体系复杂甚至存在冲突的情况，已经在一定程度上制约了债券市场的整体发展。因此，建议尽快制定《债券法》，夯实法律基础，保障中国债券市场长期健康稳定发展。

为什么要制定一部《债券法》？股票有法，基金有法、信托有法，为什么债券不能有法？这是中国特定的市场金融结构决定的。民法典是大陆法系思路，忽视商法，尤其无视金融法在中国的发展需要。《证券法》虽规定了公司债券，但部门法痕迹很重，无法应对如此大规模的债券市场的需要（参见《谁来监管96万亿规模的债券市场》）。

关于制定《债券法》的具体建议如下：

1、债券市场快速发展但缺乏统一的基础性法律

债券市场的主要品种包括政府债券（含国债、地方政府债券）、金融债券、企业类债券、资产支持证券和债券衍生品。债券的基础法律关系是债权债务关系，但经过“证券化”后，具有快速转让、杠杆交易、风险转移等特征。因此，各国在《合同法》之外，均制定监管型法律以保护投资者权利、维护金融市场稳定。

2000年至今，中国债券市场存量规模从2.2万亿元发展到96万亿元；企业类债券从250亿元发展到20万亿，增长近800倍。在市场飞速发展的同时，政府多头管理的问题也日益严重。虽然都是债券，但不同品种之间的管理机制差异极大，缺乏统一制度标准。诚然，不同类型的债券在社会经济体系中承担不同的融资功能，需要由不同政府部门管理。但对于境内外投资者来说，各类债券都是固定收益类产品，投资者保护制度应该一致。若债券市场没有统一的基础性法律，不同债券品种的制度差异又很大，投资者只能依靠《合同法》《破产法》主张私力救济，这将影响中国债券市场的长期竞争力，也不利于社会稳定。

2、现行法律体系严重滞后于债券市场发展

在法律和行政法规层面，涉及国债的主要法律是《国库券条例》，该条例于1992年发布，只有14个条文，却需要统领16万亿的国债市场；金融债券的法律依据是《人民银行法》，只有2条授权人民银行管理银行间债券市场，并不涉及金融债券的实体规范；涉及企业类债券的主要法律是《公司法》《证券法》《破产法》《企业债券管理条例》，但这几部法律的重大修订集中于2005年至2006年。当时企业类债券存量不足5000亿元，立法机构显然无法预见十几年间企业类债券的迅猛发展，因此在法律层面未做出充分安排，对债券持有人会议、受托管理人制度等债券投资者基本保护制度均未作规定。

3、《证券法》作为部门法难以统领整个债券市场

3月1日，新修订的《证券法》正式施行。该法对“公司债券”的相关制度进行了一定优化。但由于未对“公司债券”的实质内涵进行充分阐释，存量规模超过30万亿的银行间债券未被纳入《证券法》调整范围，引发市场关注。《证券法》忽略了银行间债券的原因，除了监管机构一分为三较难协调外，主要在于《证券法》的公司债券规则是参照股票规则设计，立足于场内市场，强调保护包括自然人在内的中小投资者，却忽视了债券市场是以合格机构投资者、场外交易为主的实际。世界各国债券市场的场外市场占比多数超过90%，中国债券市场结构也符合国际主流趋势。忽视了市场实际的《证券法》显然难以统领整个债券市场。

考虑中国资本市场改革分阶段推进的现实路径，短期看《证券法》的定位仍是以解决上市公司股权融资为主的部门法，而非资本市场基本法。参照专门制定《证券投资基金法》《期货法》《信托法》来规范基金、期货、信托等“类证券”产品的经验，建议制定《债券法》作为统领整个债券市场的基础法。

4、亟需单独立法防范化解债券市场金融风险

债券市场迅速发展的同时，违约事件和违法事件也逐渐增多。截至2019年年末，有429只债券发生了违约，累计违约金额3479.45亿元；同时也出现了五洋建设、康得新等企业涉嫌债券欺诈发行的案例。随着中国经济下行压力增大以及供给侧结构性改革的不断深化，违约违法事件将不可避免地成为债券市场的常态化现象，并可能在一定程度上影响金融体系的整体健康性。

由于市场发展初期对违约违法事件预期不足，涉及债券的各项法律均侧重于发行管制，并未建立科学有效的债券违约处置制度和违法追责制度。当债券违约发生后，投资人只能依照合同法的一般规定主张违约救济，缺乏集体行动机制和灵活处置机制；由于发行方式、定价机制、交易制度等与股票的差异，依据《证券法》现有规定对债券违法行为追责时也有很大实践困难。出于维护金融稳定的现实需要，也应尽快制定《债券法》，统一基础法律适用。（作者系中国政法大学教授）