资金池、指标库、审批权：长三角一体化示范区政策新突破

江浙沪两省一市将按比例共同出资设立长三角一体化示范区先行启动区财政专项资金，3年累计不少于100亿元。

7月3日，上海市、江苏省、浙江省举行新闻发布会，介绍《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》（下称《支持政策》）有关情况。

《支持政策》推出22条具体政策措施，明确了示范区先行启动区的建设发展以及相关运行保障所需资金来源。

一体化示范区执委会主任、上海市发展改革委主任马春雷在发布会上表示，一体化示范区两区一县在“资金池、指标库、审批权”等方面有着较大的政策需求。

针对两区一县提出的现实需求问题，《支持政策》在两省一市政府事权范围内进行制度设计，谋划制度供给，尽可能为一体化示范区建设提供更为有力的制度保障。

资金池：3年累计不少于100亿元

于2019年11月1日揭牌的示范区，地跨江浙沪两省一市，涵盖上海青浦区、江苏苏州吴江区和浙江嘉兴嘉善县。其中，青浦金泽镇、朱家角镇，吴江的黎里镇，嘉善的西塘镇、姚庄镇为先行启动区。

根据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，两省一市在推进一体化示范区建设中承担主体作用，在改革集成、资金投入、项目安排、资源配置等方面加快形成政策合力。同时也要求两省一市加大对示范区重大生态类项目、产业结构调整项目、存量低效用地盘活项目、重大功能性项目等财政支持力度。

加快示范区尤其是先行启动区建设，在尽可能短的时间内提升集中度、显示度，需要财政资金支持。

在3年累计不少于100亿元的先行启动区财政专项资金基础上，《支持政策》明确，江浙沪两省一市也将加大对示范区财政支持力度，积极争取中央专项转移支付和地方政府债券等方面的财政支持，积极争取中央财政和两省一市财政共同出资设立示范区投资基金。

目前，三省一市相应的投入机制已经逐渐清晰：

5月26日，上海市人民政府关于同意组建长三角投资（上海）有限公司的批复称，同意上海市国资委出资组建长三角投资（上海）有限公司。5月28日上午，长三角投资（上海）有限公司组建暨领导班子调整宣布会议召开。

长三角投资（上海）有限公司的定位，是服务长三角一体化发展示范区建设的投资和服务平台，未来将代表上海参与示范区建设，共同服务长三角一体化发展。

近日，浙江省专门出台了支持共建长三角生态绿色一体化发展示范区的政策意见。其中提出，2020年~2022年，省级一般公共预算统筹安排50亿元资金支持示范区嘉善片区建设，政府债券安排一定额度，根据示范区嘉善片区项目实施进度给予支持。以上资金优先支持先行启动区建设。嘉兴市按照省级一般公共预算补助额度的50%给予配套补助。

5月27日，浙江嘉兴发布《嘉兴市关于支持共建长三角生态绿色一体化发展示范区的政策意见》，其中提出，组建注册资本100亿元的长三角创新投资集团。

《浙江日报》援引嘉兴市委书记张兵的话说，全力保障示范区嘉善片区项目不缺地、建设不缺钱、推进不缺人。

为了满足示范区建设的资金需求，《支持政策》还提出，加大金融创新力度，扩大金融领域开放，积极发展与一体化示范区相匹配的特色金融。支持长三角地区城（农）商行、外资银行在示范区设立异地机构，并有序提升层级，创新发展小微金融服务，提升金融服务能级和服务实体经济质效。

同时也要大力发展绿色金融。支持在示范区发展绿色信贷，发行绿色债券和绿色资产支持证券，推行绿色保险，开展水权、排污权、用能权、碳排放权、节能环保质押融资等创新业务。

目前，示范区在积极对接国家绿色发展基金、世界银行全球绿色基金等，支持示范区绿色发展。

指标库：优先保障用地指标

加快示范区特别是先行启动区建设，迅速彰显集聚度和显示度，首先面临的一大问题就是土地要素制约问题。

基于总量锁定原则，考虑现实可操作性，目前正在向社会公示的《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划》提出，示范区规划建设用地规模相对现行规划保持不变，为758.8平方公里。2018年，示范区现状建设用地728平方公里。

显然，两区一县当前建设用地规模已接近或突破“天花板”。接下来，示范区的发展，需要强化用地保障，提高土地资源配置效能。

在建设用地指标方面，《支持政策》突出了区域一体的统筹管理：明确由两省一市优先保障示范区建设项目用地指标，涉及区域规划的轨道、高速公路、国道、航道、通用机场等重大基础设施项目的，由省（市）以上统筹安排。

同时，按照土地集约节约利用的原则，由两省一市建立建设用地指标周转机制，周转期从原来普遍性三年，延长到最长不超过5年，以保障示范区重大项目实施。

通过明确重大基础设施项目用地指标由省级自然资源部门或者自然资源部统筹保障，就加快了土地指标取得速度，有利于基础设施项目落地。同时，建立建设用地指标周转机制，也可以有效缓解当前及今后一段时期两区一县的实际用地困难，保障重大项目落地实施。

浙江省自然资源厅总规划师张佳表示，在规划管理方面，《支持政策》还赋予示范区执委会联合两区一县政府行使先行启动区控详规划的审批权，以保障规划落地过程中的整体协调。

此外，《支持政策》还突出了高质量发展的制度创新，提出落实最严格的耕地保护制度，在耕地总量平衡、质量提升、结构优化的前提下，优先将示范区全域整治项目列为国家试点，在示范区开展永久基本农田规划调整的试点，探索完善耕地占补平衡创新的管理机制，在生态保护方面走出一条创新之路。

为了提高土地资源配置效能，《支持政策》提出，鼓励工业、仓储、研发、办公、商业等功能用途互利的用地混合布置、空间设施共享，强化公共服务设施和市政基础设施的功能混合。优化调整村庄用地布局，通过村内平移、跨村归并、城镇安置等方式推进农民集中居住。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，促进农业与旅游、文化、教育、康养等产业的深度融合。

“明确通过用地的混合和设施共享、功能复合等方式，推动城乡存量用地的有效盘活，提高城乡空间的高质量发展。”张佳表示。

“我们也将会同江苏、上海自然资源部门加快推进永久基本农田规划调整试点方案的编制，有序推进试点工作，并将指导嘉善县推进国土空间治理数字化平台的试点工作，开展全域土地的综合整治工作。”张佳说，两省一市的自然资源部门将进一步细化政策内容，明确实施路径，保障政策落地。

审批权：政策一体化是关键

马春雷表示，一体化作为区域协调发展的高级形态，最大难点在于如何打破“行政区经济”束缚，打通要素流动“看不见的壁垒”，形成统一高效的市场体系。如何减少内耗性竞争，提升协同性、紧密度，政策一体化是关键。

文件中提出了不少涉及互联互通、共建共享、要素流动、管理和服务创新的内容和任务，合计13条，占总条数的约60%，就是将近2/3。“所以可以看出我们特别注重一体化当中的政策制度安排。”马春雷说。

《支持政策》赋予了一体化示范区更大的改革自主权和必要的管理权限。强调“政策从优”原则，即党的十八大以来党中央明确的全面深化改革举措，可以在地方试点的，支持一体化示范区集中落实、率先突破、系统集成。两省一市实施的改革创新试点示范成果，均可在一体化示范区推广分享。

同时，根据国务院批复的《总体方案》的具体授权，明确执委会享有省级项目管理权限，负责先行启动区内除国家另有规定以外的跨区域投资项目的审批、核准和备案管理，以及联合两区一县政府行使先行启动区控详规的审批权。

这一授权，将有利于提高跨域项目审批效率、加强先行启动区规划的统筹，有利于探索和示范跨域项目的管理新模式。

在示范区建设中，两省一市、两区一县、执委会的职能分工如何？

根据《支持政策》，两省一市各有关单位要根据《支持政策》制定工作方案，确保各项措施落实到位、取得实效。两区一县要承担主体责任，主动作为，研究建立产业合理布局、有序招商和错位发展等工作机制。示范区执委会要切实承担起统筹协调、资源配置和一体化制度创新及推进实施的职责，做好政策研究、情况交流、检查评估和信息报送等工作，掌握各项政策实施情况，重大情况及时向两省一市报告。

《支持政策》还明确，两省一市对两区一县实施有别于其他市县的体现新发展理念的绩效评价和政绩考核办法。