“双一流”建设应坚持效率导向

近日，教育部下发了《教育部办公厅关于开展2016—2020年“双一流”建设周期总结工作的通知》，备受关注的“双一流”建设正式迎来了第一轮“大考”。

此次周期总结对于此前入选的“双一流”大学而言是当前最紧迫的任务，他们到了检验成色、兑现诺言的时候。对于此前未进入“双一流”的大学，此次周期总结则是他们最好的机遇，因为按照此前的方案，建设成效低下的高校要被“淘汰出局”，这意味着这些未入选高校将迎来难得的机会。这种有进有出的动态调整也被视为“双一流”政策实施的最大特点，是效率导向的直接体现。

但在实际过程中，“双一流”高校的遴选又面临很多政治考量，比如上一轮A类高校有三所原“211工程”高校入选，这三所位于中西部的非原“985工程”高校的入选，可视为重点大学建设对“公平”价值的考量。因此，对于下一期“双一流”建设而言，到底应该坚持效率导向还是公平导向，是政策制定者、高校参与主体最为关心的话题。笔者认为，如果说高等教育政策应该兼顾公平导向和效率导向，那么作为创建世界一流大学的“双一流”政策，更多应该是效率导向。

一是在政策要求上，“双一流”政策的出发点就是效率导向。2015年8月，党中央全面深化改革领导小组第15次会议审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，决定统筹推进建设世界一流大学和一流学科（简称“双一流”建设）。

2015年10月，国务院正式印发“双一流”建设总体方案，正式吹响了新时期高等教育实现跨越式发展的号角，勾画了新时期推动我国实现从高等教育大国向高等教育强国历史性转变的蓝图。总体方案不仅对2020年、2030年和本世纪中叶的阶段目标提出了明确要求，对“双一流”建设的时间表、路线图进行了明确规定，而且内含了“时间、速度、产出、结果”等效率导向的价值指向，体现了“双一流”政策的“效率导向”要求。

要在相当短的时间内加快建设，实现跨越式发展，就必须遴选重点高校、进行重点建设，就必须定目标、要成效。这就意味着国家在高等领域的战略举措和投资，首先就要关注政策的效率，政策的实施效果以及给整个高等教育带来的改变。

二是在遴选机制上，要通过竞争择优体现效率导向。在公平的环境下，各类高校良性竞争发展是提高高等教育质量，建成世界一流大学的重要基础。“985工程”和“211工程”建设结果是高校发展水平的“因”和高校被划分层次的“果”出现了因果倒置，也就是说，政府主导确定不同高校所处的层次与等级，并根据这种层次与等级给予其不同的政策和资源投入。在这种情况下，不是不同高校的发展水平存在差异导致高校出现层次与等级的分化，而是高校所处的不同层次与等级的分化导致了高校发展水平的差异。

在未来的“双一流”高校和学科选择中，强化市场遴选机制，通过竞争择优让不同层次、不同类型的高校参与到“争一流”的竞争中来，所有高校均可以通过提高办学水平获得公共性办学资源的平等机会，提高遴选及评价的客观性、公正性和“优者上”的竞争思维。

三是在过程管理上，要建立动态调整、有进有出的效率机制。能上不下，能进不出，是过去“211工程”和“985工程”建设中饱受诟病之处。

在未来“双一流”建设中，高校能进能出、能上能下，资金支持能多能少、能大能小应该是政策的基石价值。即使这次入选，也不等于可以一劳永逸。在此前教育部财政部发改委三部委的权威解读中，也明确提到了建设期末要参考有影响力的第三方评价，对建设成效进行期末评价，并根据评价结果重新确定下一轮建设范围，有进有出，打破身份固化，不搞终身制。

在新一期建设中，这种效率导向的政策价值要进一步强化，通过建立健全考核评价机制，依据考核结果建立起入选高校的动态调整机制和经费额度调整机制，对于考核优秀的高校继续给予支持，对于连续几年考核不合格、绩效表现差的高校实行退出机制，从而在高校之间营造一个相对公平的优胜劣汰的竞争环境，以促进“双一流”建设的良性发展，获得我国高等教育整体质量水平的提升。

四是在结果运用上，要建立资源配置与绩效相挂钩的有效资源配置模式。新公共管理中一条最重要的价值指向就是“绩效导向”，强调公共管理需要对如何最有效地利用资源给予越来越多的关注，将资源直接配置给那些最有助于实现组织战略目标的项目。因此追求绩效应当成为高等教育资源配置普遍的基本价值目标。

尽管我国高等教育的公共投入模式经历了“基数加发展”“综合定额加专项补助”“基本支出加项目支出”三个阶段，但其中对产出和绩效因素关注都不多。资源投入主要是基于投入导向因素的测量结果。其中根据教育活动投入成本进行补偿的资源投入机制，不仅缺乏灵活性，而且往往成为助长高校不计成本办学不良风气的主要原因。而协商拨款的方式，与相关责任人员之间的人际关系存在很大程度的关联性，极易导致“权力寻租”及暗箱操作，产生不良后果。

因此，在未来“双一流”资源投入中，要强调资金分配更多考虑办学质量特别是学科水平、办学特色等因素，重点向办学水平高、特色鲜明的学校倾斜，在公平竞争中体现扶优扶强扶特。这意味着今后在“双一流”资源配置中，将主要依据高校办学绩效，要在更大程度上激发高校办学的积极性，提高经费的使用效率和资源配置效率。

（作者系中国人民大学首都发展与战略研究院研究员）