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未来四年,美国会继续收紧对赴美投资的审查吗?

第一财经 2020-11-22 20:26:46

作者:高雅    责编:戚德志

预计未来CFIUS的规则不会进一步收紧。

未来四年,美国还会延续此前持续收紧对外国投资监管的趋势吗?

根据美国财政部数据,从2016年至2019年,美国外国投资委员会(CFIUS)共计对外国买家收购美国资产的交易展开了441项调查,平均每年147项。这比奥巴马任内最后两年平均每年开启的73项调查足足高出一倍。

富而德律师事务所反垄断、竞争和贸易业务合伙人米尔(Aimen Mir)在接受第一财经记者采访时表示,在过去四年当中,CFIUS审查权限的力度或者范围的确显著增加。不过,未来CFIUS的规则预计不会再进一步收紧。尽管如此,这不意味着监管会放松,投资人仍需谨慎考虑交易是否会涉及审查。

“未来大家在公开场合看到CFIUS的机会可能会减少。”米尔表示,“美国政府关于就CFIUS所审查的一些案件的公开讨论会比原来有所下降。”

CFIUS是一个由美国政府官员组成的小组,负责审查外国买家对美国企业的收购和投资,以确定这些交易是否会对美国国家安全构成风险。它由美国财政部长领导,其他成员来自美国国务院、国防部、司法部、商务部、能源部和国土安全部。

以目前在其他经济体较为敏感的医疗行业为例,CFIUS的审查通常不是以行业划分的,而是根据一笔笔交易独立判断的。

CFIUS见证对美投资趋势变化

长期以来,美国向海外投资者传递的都是开放的信号。而CFIUS实则见证了过去几十年来对美投资趋势的变化。

福特总统在1975年创建CFIUS时,其缘由是美国政策制定者正为欧佩克成员国对美国国债、股票和债券的投资而焦头烂额。1988年,CFIUS获得了新的权力,因为美国国会出于对日本在美投资的担忧,赋予了总统阻止“威胁损害国家安全”的外国交易的职权。进入2000年后的头十年当中,随着许多主权财富基金对美投资,美国国会2007年通过了《外国投资和国家安全法案》(FINSA),进一步收紧了CFIUS的审查。

这十年来,CFIUS的职权也仍在膨胀。根据美国国会2018年通过、今年2月生效的新规则,该委员会的监督范围扩大,开始涵盖外国投资者在“关键技术”或“关键基础设施”、房地产、维护或收集个人数据的企业以及美国科技公司提供技术的合资企业里的投资。这意味着将有更多的跨境交易需要接受审查,也有更多的交易面临被美国政府拒绝的风险。IBM和其他美国大型科技公司曾游说,反对以这种方式扩大CFIUS的权限。科技公司们担心,该法律可能会覆盖其行业许多交叉领域,比如计算机硬件销售和服务、软件许可和商标等。

米尔告诉第一财经记者,在过去四年间,CFIUS审查权限的力度或者范围显著提升,包括出现了一些强制审查的流程,以及CFIUS中负责审查的人员数量也大幅增加。那么,这些政策上的收紧是有对象上的针对性的吗?

米尔回答称,CFIUS是由美国财政部领导的机构,该部门在描绘CFIUS审查流程的法规中所采取的词语是中性的。换言之,CFIUS审查的每一笔交易所用的分析方法和流程是无区分性的,不针对交易的发起方身份。

过去四年,CFIUS的工作人员几乎没有在任何公开场合谈论过这些交易的针对性,只是美国政府里的一些人在公开场合谈论CFIUS,并利用CFIUS这个工具来解决他们认为是某些国家所造成的一些问题。但我们认为,随着新一届美国政府上任,这种言论会比以往减少。换言之,CFIUS在未来的审查仍然会遵循其规则来进行,每一个案子都按照独立的方式来进行审查。”米尔称。

未来对于所有国家的案件审查都是公平的,也就是说其实对各个国家的案件呈一个中性的态度,不会针对某一个国家采取一不同的态度也就是说,每一个审查、每一个案子都是独立的。”米尔表示。

没有敏感行业,只有敏感业务

此外,米尔介绍,CFIUS的审查通常不是以行业划分的,而是根据一笔笔交易独立判断的。

“很多时候是和一个公司的业务具体相关,而不是和一个行业具体相关。比如,CFIUS不会对农业这个行业有特别的关注,但是如果有一些美国的农业公司的业务,涉及到美国在食品或者农业领域的供应安全问题,或者涉及某些具体的技术,CFIUS就可能会对此类交易增加关注。所以,总体而言,CFIUS不会关注某个具体行业。”米尔称。

以目前在其他经济体较为敏感的医疗行业为例,米尔对第一财经记者称,这里可能涉及审查的问题包括,这家医疗公司所拥有的数据的类型是什么?如果包含一些病人的数据,可能会比较敏感,并会涉及一些所谓的数据安全问题。此外,这家公司是不是有一些比较尖端的技术?会不会涉及某些药品供应的问题?是否会导致美国在这个药品上供应不足?“比如,一家医疗器械公司,这家公司虽然有相应的技术,但是并不会收集病人的个人信息或者个人数据,那这家医疗公司就不涉及国家安全的问题。所以还是要看每一个交易的具体情况,很难泛化到个行业。”米尔表示。

通常来说,CFIUS的审查流程,依靠交易涉及的各方自愿向CFIUS提交通知。不过现在,若交易涉及关键技术等情况,这一环节可能是强制性的。此外,如果委员会成员发现潜在的问题,他们可以要求进行国家安全调查,以确定是否存在对美国的任何风险。在这种情况下,CFIUS可以与潜在交易的各方进行谈判,以减轻其顾虑和风险。如果其担忧没有得到解决,它可以建议总统进行干预。一般来说,在CFIUS表现出担忧后,大部分公司就会“知难而退”。

但问题在于,所谓的“自愿”提交审查报告,并不等于可以免于审查。如何规避被CFIUS“回头找上门”的风险?米尔告诉第一财经记者:“投资者在制定任何投资策略的时候,首先要考虑的就是监管风险。在CFIUS,什么交易会遭受审查的可预测性会相对高一些,但是无论如何,这并不是零风险的。所以在做交易分析的时候,要看各种因素,包括并购的标的公司、交易的结构等,从而判断整体风险的水平。CFIUS审查交易时,其实并不考虑投资者成员国到底是哪里,因为CFIUS一直都在审查来自于全球各地到美国的投资。”

赴美投资可能增加

米尔认为,未来CFIUS的规则不会进一步收紧。他预测,相比过去四年,未来赴美投资的数量有可能出现上升趋势。

“因为现在整个CFIUS的规则,包括强制审查的规则和范围,比以前更加清晰了,所以哪些案子必须要进行申报和过去完全基于自愿的模式其实是有所变化的。并且,CFIUS审查人员的数量和原来相比,实际上也大幅增加了,这意味着虽然未来审查案件的数量可能会有所增加,但因为现在这种审查的方式,可利用资源也比以前更多了,这就意味着审查的整体效率会有所提升。”米尔表示。

米尔提醒,CFIUS的规则不会收紧,也并不意味着会放松。“对于投资人来说,如果要去美国投资,仍然需要谨慎地考虑这个案子是不是有可能涉及需要CFIUS审查的环节。并不是说之前某一个交易可能比较难通过CFIUS的审查,而现在就会比较容易,情况并不是这样的,仍然会有一些交易面临挑战。”米尔称。

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