智慧城市：地方政府需要的是大智慧而不是小聪明

时下大数据、机器学习和物联网所打造的智慧城市风靡全球，无论是狂热的技术专家还是自信的城市政府官员，都对智慧城市所描绘的未来城市美好图景充满无限期待。但是，对于智慧城市将走向何方，会带来哪些意料之外的负面影响，却缺乏足够严肃的冷静思考。美国密歇根大学公共政策学院助理教授本·格林（Ben Green）在《足够智慧的城市：恰当技术与城市未来》（上海交通大学出版社2020年版）一书中认为，地方政府要对智慧城市保持警惕，避免被私人企业和技术专家牵着鼻子走。

智慧城市为什么是不可取的？

智慧城市是“将数据和技术应用于传统的事物或者过程之中，从而提高效率和便利性”。大数据、机器学习和物联网三位一体地推进智慧城市，但是却可能是“反城市的”，并会使城市发展误入歧途。“智慧城市实际上代表了一种极端短视地把城市等同于技术问题的概念重构。”但是，技术不是中性的，而是有着深刻的政治意识形态和社会价值观。

格林将智慧城市技术专家坚信的技术决定论称为“技术障目镜”，而“无论谁戴上这副技术障目镜，他们都会把城市生活的任何毛病视为技术问题，选择性地诊断那些技术能解决的问题。”但是，“他们闭目不见源于社会和政治动态发展的所有障碍。”令人担忧的是，这种技术决定论会形成“技术障目循环”：“技术障目者不仅制造出良苦用心但却毫无效果的小发明，他们还会形成一种危险的意识形态，危及整个社会。”

在智慧城市建设中，往往技术理性凌驾于乃至取代了价值理性，并扭曲了手段与目标之间的关系。技术障目镜使我们本末倒置，用目标迎合手段，而不是要技术解决问题。以自动驾驶为例，城市不应为了迎合自动驾驶而改造道路和停车设施，而应考虑如何通过自动驾驶来改善城市公共交通。恰如加拿大多伦市交通服务局总经理多史蒂夫·巴克利所言，“我们不能让技术之尾摇摆城市之头。”

波士顿首席信息官雅舍·富兰克林－霍奇指出智慧城市存在“智慧洗白”的问题，而这掩饰了其背后的深层次问题。他在该书的序言中一针见血地指出公司和政府在智慧城市界普遍存在的价值分歧：“公司看到了可能性（特别是钱），而政府部门工作人员看到的则是艰难的财务权衡以及将技术转化为真正的公共价值的复杂途径”。这是因为“对于技术专家而言，城市是一系列简单的优化问题的集合，数据越多，技术能力越强，就越有助于解决问题”；但是，“对于城市一线工作人员而言……冰山之下是城市与居民之间相互竞争的利益和相互冲突的价值观。”

格林强调，“技术障目镜盲目地把技术等同于创新和进步。”“智慧城市项目的支持者误入歧途之处在于将创新和技术等同起来，”但是创新不限于技术，而技术也未必会带来创新。创新不仅仅是技术创新，而是同时需要技术创新和非技术创新。技术含量高不高不应成为智慧城市的关键考量，因为至关重要的是技术是否合适并服务于正确的目标。恰如格林所言，“最重要的创新发生在地面上而非云端里。”这是因为“城市技术创新不在于采用新技术，而主要在于结合非技术变革和专业知识来部署技术。”毕竟，“一个使用简单技术的好项目远胜于一个使用尖端技术的坏项目。”

智慧城市的支持者实际上坚持的是技术吸纳治理，他们只关注技术变革，而没有认识到治理转型和制度变革的至关重要性。与此同时，“优化和效率往往将政治决策伪装成客观的技术决策。”但是，城市管理不是一个技术问题，而是一个规范问题，其背后是政治妥协、社会价值和文化习俗。

技术解决的问题往往是表面上的“撇油脂”，关注的经常是不需要深层次艰巨改革的领域，而无法真正推动实质性的制度变革和治理转型。格林指出，“用理性和效率的思维去优化社会，需要将复杂的生态系统简化为简单模式，这往往导致不可逆转的损害。”因此，“问题不在于今天的数据和算法具有先天的缺陷或者恶意，问题在于像城市这样的生态系统过于复杂，无法彻底地理性化，执意为之反而会造成长期损害。”比如，在城市民主政治中，看似低效的协商民主、参与式预算和社区对话，恰恰是弥足珍贵和值得珍视的，而不应简单化为纯粹的市民为政府提供信息。因此，技术专家在消灭低效的同时，也扼杀了民主，等于“把婴儿和洗澡水一起倒掉”。

智慧城市所推崇的算法不是“无可指摘的神谕”，而是“为社会构建的、可能会出错的政治决策输入”。格林指出，“数据驱动的算法看起来似乎不依赖于任何理论或关于世界的假设，但实际上算法总是反映了创造者的信念、优先级和设计选择。”因此，智慧城市可能沦为不透明和不民主的“黑箱城市”，使城市运行被私人企业所操纵。特别是“随着政府日益依赖私人企业开发的算法做出选择，它们也将日益依赖这些公司在算法中嵌入的价值标准和假设来做出决策。”私人企业开发的算法受到商业机密和经济利益的保护，政府部门也对其缺乏专业技术能力去审查，而普通公众更是被排除在知情和审议的范围之外。这使智慧城市的算法黑箱可以肆意妄为，而不受民主监督和问责。

如何打造足够智慧的城市？

数据驱动和智能加持的智慧城市（Smart City）认为，其对立面是愚蠢城市（Stupid City），即不使用物联网、大数据和人工智能技术的城市。但是，过度智慧和不够智慧都是不可取的，而足够智慧可能才是最重要的。“城市最重要的任务并不是预测技术的未来并满怀希望，而是深谋远虑地运用技术去塑造未来。”因此，格林提出“足够智慧的城市”（Smart Enough City）这一概念，“不会把城市问题视为优化的对象，而是把政策目标放在首位，认识到人和制度的复杂性，从整体上考虑如何更好地满足他们的需求”。

智慧城市同此前汽车等新技术带来的影响并无二致，但是我们不应重复历史的教训，而应未雨绸缪和深思熟虑，避免陷入智慧城市的技术决定论陷阱。智慧城市很难成为宜居之城、民主之城、正义之城、负责之城或创新之城，而足够智慧的城市则有望在这些方面实现突破。“在足够智慧的城市中，智慧是手段而不是终极目的，关注重心可以顺理成章地转向技术试图解决的社会需求。”因此，“足够智慧的城市必须忠于城市的优先等级，吸收新技术的好处，而不是沦为技术至上主义的牺牲品。”这是因为“我们只有认识到技术的局限和危险之处，我们才有希望获得技术的好处。”

格林概括了足够智慧的城市需要满足的五个基本原则，为人们更好地推进其实现提供了指引。首先，解决复杂的真问题，而不是人为简化的假问题。其次，让技术实施服务于社会需求与政策推进，而不是调整社会目标与价值标准来迎合技术。再次，政策与项目改革的出现优先于技术创新。第四，确保技术的设计与实施能够促进民主价值。最后，发展市政部门使用数据的能力与流程。

足够智慧的城市意味着要避免见物不见人的技术决定论，毕竟城市归根结底是为人而设立和存在的，也将以人为本和以人民为中心地继续发展和繁荣。因此，“避免技术障目镜造成的简单化和解决主义思维模式的最佳办法是去了解人们实际面临的障碍和挑战。”比如，如果只是从智能手机和APP提供的大数据进行决策，那么就会错失从不使用这些技术的社会弱势群体，而他们恰恰是最需要技术关注的对象。

足够智慧的城市意味着我们要对智慧城市退后一步，在拥抱新技术带来的机遇时深思熟虑，避免技术障目镜导致的风险失控，特别是避免智慧城市成为“一个没有隐私和没有自由的城市”。因此，成为足够智慧的城市的模范领导者，“并不是他们的技术技能，而是他们将技术敏锐性与对城市需求和运营的坚定把握有机结合起来的能力。”

“智慧城市使市政当局比以往任何时候都更容易识别和追踪个人。”而“一旦部署了这些智慧城市技术，想要避免被追踪几乎是不可能的。”因此，要避免智慧城市的政企合作演变成政企合谋，而个人隐私被暴露的普通市民特别是弱势群体则会成为任人宰割的羔羊。“除了决定要收集哪些数据之外，市政当局还必须充当所有迫不及待进入新环境收集数据的私人企业的守门人。”因此，城市管理者要成为“隐私守卫者”，真正扎牢智慧城市的数据牢笼，避免市民个人隐私遭受泄露或滥用的风险。

要推动足够智慧的城市，城市管理部门应该更加有前瞻性，提前规划和干预新技术可能带来的影响，而不是等到问题浮现和难以收场时被动卷入。与此同时，地方政府一定要成为智慧的消费者，在采购技术时充分考虑技术架构背后的政治问题。“当市政当局不考虑它们所购买技术的实际运行方式时，技术背后的公司就会支配它的体系架构。”

中国智慧城市向何处去？

新兴信息技术在赋能城市治理和政务服务方面有无限潜力，这使各地政府纷纷重视智慧城市建设，而互联网头部企业也对这片蓝海市场充满期待。比如，2019年东莞市数字政府建设项目采购计划引人注目，因为其预算金额超过27.4亿元。如此天价项目吸引华为、腾讯等互联网巨头的激烈竞争，可以说互联网巨头在“围猎”数字政府和智慧城市的巨大市场。

智慧城市提高了民众的满意度和获得感，也催生了巨大产业。加之各地都在期望通过数字化转型提升营商环境，对各类互联网服务的需求量极大，其中蕴含的产业潜力令人瞩目。过去十年互联网发展主要集中在商业和消费领域，互联网巨头在智慧城市建设领域仍然处于“跑马圈地”的阶段，多家企业纷纷入局政务服务领域。2019年7月，腾讯云中标长沙市总价5.2亿元的城市超级大脑项目。同月，阿里巴巴与黑龙江省政府签订战略合作协议，推动“数字龙江”等数字化转型项目，至此阿里巴巴已和27个省份合作。

之所以互联网企业热衷于智慧城市项目，就在于其所蕴含的多方面显在和潜在收益前景。同B2B和B2C业务相比，B2G业务的风险和不确定性较强，因为项目成败和可持续性往往取决于微妙的政商关系，常常遇到人走茶凉或人亡政息的运营挑战。一些政府部门对互联网应用的需求不明确且反复无常，甚至令企业不得不推倒重来。但是，智慧城市项目的显示度很高，对于提升互联网企业的声誉大有裨益。

想象一下这样的场景，当你去政务大厅办事，在自助机开具证明，在手机上交税、预约挂号、交罚款、办理子女入学……如果这些政务服务都是由一家互联网企业提供的，你对它会有怎样的认识？显然，政府“背书”会令这些企业的行业影响力得到倍增。同移动支付、资讯、娱乐、游戏等其他高频应用相比，公共服务类应用属于典型的低频应用，毕竟人们不会每天去政府部门办事。但是，许多公共服务有很强的强制性和刚性需求特征，基本上会把当地所有人和企业“一网打尽”。

在用户信息的全面性和精准度方面，政务服务也略胜一筹，所以企业热衷于投身此类应用。一旦互联网企业中标政府项目，就可以基于低频但是刚需和精准的政务服务开发其他应用场景，并巩固其在这些延伸领域的市场占有率。对于获客成本越来越高的互联网企业来说，投资政务服务可以大大拓展其用户基础。

与此同时，同地方政府的深度合作有利于企业拓展其他业务，并借此利用地方政府的海量数据开发其他应用场景。特别是智慧城市这样的综合项目，使企业同一座城市几乎所有的政府部门都实现了互联对接，其所带来的海量业务数据为商业创新提供了无限的想象空间。

此外，这些数字政府项目并非一次性的，除了前期建设以外还有大量后期运营空间。信息技术投资往往有很强的连贯性，软件架构一旦使用并固化，用户行为一旦习惯化，就很难轻易更换供应商。对于追求持续营利的企业而言，这使数字政府项目成为难以拒绝的“现金牛”。

上述这些方面的诱人前景，都是互联网巨头“围猎”地方政府数字治理项目的关键驱动因素。政务服务市场的巨大前景也让一些互联网企业“赔本赚吆喝”，不惜超低价竞标各地政府项目，使市场竞争陷入白热化和无序化。2017年3月，厦门市招标政务外网云服务，预算495万元。但是腾讯云却以0.01元的象征性报价竞标，虽然涉嫌违规投标但是却中标。此后又有多个地区出现类似超低价竞标数字政府项目现象，不过均因违规而未中标。互联网企业之所以免费为政府部门提供数字服务，就是看中了此类项目的含金量和辐射力。

对于地方政府而言，智慧城市是全方面提升城市品质的重要抓手，但是贸然上马此类大型项目可能是不合适的。法院披露的民事判决书显示，2013年武汉开发区政府委托微软公司开发的智慧城市项目，总投入超过1.75亿元，但是却因为无法兼容和落地而难以达到预期效果。在智慧城市领域，诸如此类的投资失败现象并非孤案。实际上许多互联网企业只是简单地将在一个城市开发的平台照搬到其他城市，二次开发的成本并不高，但是地方政府为此无谓埋单的却很多，往往动辄豪掷千万元乃至上亿元。如何避免重复建设和投资浪费，如何精打细算地建设智慧城市，仍然是需要特别关注的问题。

格林在《足够智慧的城市》一书中振聋发聩地指出了盲目上马智慧城市项目可能带来的负面影响和深远后果，对此中国各级政府部门要提高警惕，避免陷入智慧城市陷阱。中央和上级政府要加强顶层设计和打包式采购，为地方政府提供必要的技术引导，避免各地一窝蜂式的恶性竞争。要明确智慧城市建设不是推倒重来或另起炉灶，也不完全是基础设施和硬件建设，避免“见物不见人”的投资偏见。要重视智慧城市项目的数据安全和隐私保护问题，加强对数据采集、算法正义等的审查制度，避免智慧城市剑走偏锋。与此同时，可以推动政务服务创新的共享代码计划，推动各地各级政府共享共用一些带有普适应用价值的解决方案，使巨额公共财政资金得到投资价值的最大化。最后，信息技术投资具有复杂性强和规模大的特征，往往是腐败滋生的重点领域，对此应加强政府招投标监管，使政府采购在阳光下进行。

作者：马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授。

 

 

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