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特稿|周小川:迈向“碳中和”过程中的两个机制性议题

第一财经 2021-06-11 18:45:26 听新闻

作者:周小川    责编:石尚惠

一是关于边境调节税问题,二是关于碳市场连通的问题。

针对“碳中和”,我准备重点提出两个大一点的机制性题目,一是关于边境调节税问题,二是关于碳市场连通的问题。这两大题目下面可以再具体细分,希望能够引起大家更充分的讨论。

要重视国际沟通能力和话语权

习近平主席在联大会议、气变雄心峰会和领导人气候峰会上的讲话在国际上受到普遍好评。同时也要看到,国际上对中国碳减排的舆论压力很大,甚至某些阶段还会有所增加。毕竟中国的年度碳排放量占全球近30%。西方国家碳达峰相对比较早(欧洲在1990年左右,美国在2006年、2007年左右),中国提出在2030年前达峰,在这个过程中碳排放还在增加。

有一些媒体报道说,中国近年来还上了不少燃煤电厂,同时中国还在参与“一带一路”沿线国家中的一些燃煤电厂的工程及融资,因此中国在碳达峰之前在全球碳排放中的占比还是相当大的,甚至会有所上升。这个议题的国际应对会涉及不少问题,其中很多都是国际上正在讨论的问题,也会有很多压力,特别是批评和挑战的意见。

我们怎么去应对?需要在气候变化问题上作好预判和专题研究,努力为国际谈判提供重要的思路和意见。我想重点说两个方面:一是关于边境调节税问题,这涉及碳脚印所测算出来的含碳量及资金使用方向;二是关于碳市场连通的问题,这涉及国际碳市场的合作问题。

1.关于边境调节税问题。

有不少西方国家(特别是欧洲)主张对进口含碳产品征收边境调节税,实际上一些国家过去对跨境航空业应该征收碳排放费用也做过一些讨论和尝试,当然争议很大。关于碳的边境调节税已经被列入G20(二十国集团)议题。从分析的角度来讲,这个动议有它合理的一面,也有不合理甚至危险的一面。

从合理角度看,如果某些欧洲国家在本国生产某一产品时采用的是低碳或零碳的生产技术和工艺,生产成本会比较高,产品价格也就比较高;而进口的同类产品根据其碳脚印测算出生产过程中是排了不少碳的,这种排碳产品生产成本比较低,所以产品价格比较低,在欧洲市场上就有销售竞争力,会挤掉欧洲本地的生产。这样的话就会形成一种错误的激励机制,即不鼓励低碳或零碳的生产工艺,而鼓励了减排力度不够的生产工艺,主要是发展中国家生产的同类产品。

从这个角度来讲,征收边境调节税在欧洲内部保证了进口产品和国内产品处于平等竞争或公平竞争。这样就可以保护欧洲本地的生产,当然这种保护不是指贸易保护主义意义上的保护,而是指保护了低碳或者零碳的生产工艺和生产过程。

这是其合理的一面,但它也存在很多问题,其中一个就是有可能导致贸易保护主义,容易产生贸易战,使得双方都互相采取升格关税措施或者非关税壁垒,这样的话就会影响全球自由贸易体系。

另外一种可能性是征收边境调节税实际上是出于财政资金短缺的需要。在全球金融危机以及新冠肺炎疫情影响下,各国财政赤字加大,公共债务与GDP之比高升,在缺钱的情况下,为平衡财政收支而增加各种不同名目的税,名义上会借着碳减排等需要,实际上是用于补充财政收支缺口,包括防疫和医疗体系的缺口、养老金缺口、救助金融机构的资金缺口等。

当然,从经济分析上说,征收边境调节税类似中美贸易摩擦中美方加征关税的情况,实际上是向本国最终使用者,特别是消费者转嫁了成本,使他们付出更高的价格来购买同样的产品或服务,最终成本是由消费者或者说最终使用者承担的。从这个角度来讲,边境调节税并不是由发展中国家掏钱交的税,但它影响了产品的竞争力,也影响了市场份额。

我们知道,根据联合国气候变化框架公约(UNFCCC),发达国家有义务向发展中国家减排提供资金和技术,这也是全球碳减排的一个中心议题。但这么多年来未得到真正落实。所以说,如果一定要征收边境调节税的话,应该要求西方国家把征收边境调节税的所有收入全部用于购买发展中国家出口的负值碳配额,也就是说用于支持发展中国家或者具体出口国的减排。

特别是按照碳脚印,对于排放多的,应帮助它们改造生产工艺和生产过程来实现碳减排。我们知道,虽然各个碳市场的价格可能不一样,但是在全球推广碳市场过程中,发展中国家也正在运用碳市场促进减排活动,有的是绝对减排或者碳沉降,有的是相对减排(即针对当前碳排放强度目标的阶段性减排),它们都产生了负值碳配额。

如果边境调节税收入全部用于购买发展中国家的这部分碳配额,既有助于满足UNFCCC向发展中国家提供资金支持的要求,又抑制了资金可能挪作他用、没被用于应对全球气候变暖这一正当用途。

2.关于碳市场连通的问题。

我们知道,欧盟的碳市场是相对比较大的市场,近期碳价格升至每吨52欧元;美国在碳市场建设方面还有待明确的行动;全球也尚未见到建设统一碳市场的可行路径。就中国而言,目前已有不少省份开始建立碳市场,全国碳市场将于6月启动交易,其运行状况还有待观察。多数人认为,统一的碳市场会更加有效率并能合理定价;分散的多个小型市场在效率、定价能力等方面可能会存在问题。解决方案之一就是建成统一的碳市场。那么是不是还可以有别的办法呢?

我们可以试着换一种思路和做法,学习中国金融市场的做法,建立类似沪港通、深港通、沪伦通、中德D股通,把各个碳市场进行市场可控的连通。形象地说,相当于每个国家的市场都是一个盛水的大容器,各大容器的水位可能不一样,但如果这些容器下面都用一些小管子加以连接,就有助于它们间的水位趋同。

当然,在这一过程中也取决于连通管子的粗细或者是否设有可调节的阀门,说明它处于某种可控连接状态。如果一开始就全面大流量的连通,可能有些方面没有足够的承受能力;如果由小流量逐渐扩大,会慢慢形成与统一大市场类似的效果。

如果把金融市场这种连通的经验嫁接到碳市场,在不同国家和区域的碳市场通过这种连通机制,使得碳价格走向趋同,相当于碳配额价格比较高的地区对碳配额价格比较低的地区的一种资金支持,也给碳的边境调节税收入合理回流提供了渠道,而这种资金支持往往还可以连带着技术方面的支持。

从起步来讲,应该允许发展中国家每年有一定数量的负值碳配额拿到欧洲碳市场去卖。过去中国实际上已经有小规模的负值碳配额被拿到欧洲碳市场上卖,涉及对中方碳减排、碳沉降以及碳存储方面的鼓励,也获得资金方面的支持,这一机制的效果应该说是很好的。

总之,碳市场连通问题需要有整体论证和规划,否则开始做的时候会有各种各样的不同意见。同时,市场连通机制是可以在国际平台上打出的牌,它不仅对于未来碳市场定价的合理性有帮助,而且对新兴市场是有好处的。

碳价格传导机制至关重要

1.在向低碳、零碳转型过程中需求侧是需要承担代价的,对此要做好思想准备。

大家谈了很多宏观层面的内容,包括低碳转型所需的艰苦努力、巨大投资等,但通过价格机制推动的转型不能仅考虑生产供给侧,我觉得还缺一条,我们还要考虑到需求侧,在低碳转型过程中实际上有相当一部分成本需要转嫁给最终使用者,也就是由企业和消费者来承担。也就是说,仅靠供给方面技术水平的提升、新产品的出现等,还不足以实现低碳和净零排放,还要求最终使用者如果使用了产生或含有碳排放的产品和服务,就需要承担更大的代价和成本。因此,需要关注并正面面对在整个过程中这类成本的转嫁。

可以作两种转型假设:一种是能舒舒服服地转轨、转型。比如说由于科技进步,可再生能源成本低于化石能源,当然大家都愿意使用可再生能源了;从发电来讲,如果风电和光电都比煤电更便宜了,将来也就不会有人去投资煤电和使用煤电了,这样就自动实现转型了;从交通来说,如果电动车比汽油车便宜,性能更好,充电也比用汽油便宜,也就没有人去买汽油车,同时也不会有人去制造汽油车了。这当然是舒舒服服地转变,或许当中有较小部分能做到如此,既不用宏观政策也不用激励机制就能实现转型。但如果说全面或大面积实现这种自动转型,恐怕太乐观了。

另外一种转型是需要花费巨大努力、付出巨大代价才能实现的。这种转型并不便宜,不仅要花代价、组织资源去支持供给侧的转变,还需要提供强有力的激励机制来使消费者有所转变、有所选择。因为有碳配额和碳价格,所以消费者使用排碳的东西就要承担更大的代价。这种转型涉及大量的内容,包括电力、制造业、消费、交通等。

此外,低碳科技将起关键性作用,而一些低碳新技术的发展可能需要大量投资,投资的成本/回报也要纳入新技术的使用成本中。因而,对于宏观经济调控来讲,可能有一些消费品价格会提高,会产生通货膨胀效应。居民可能也会抱怨生活成本增加,从而导致低碳转型在某些程度上不受欢迎。因此,在谈论碳中和时,可能要承认有一定的通胀压力,需要管理好通胀;要把握好利益受损人群的不满,等等。对此要有思想准备,不可过于乐观。

2.电网系统是将碳价格向下分解传导最重要的“二传手”。

向碳中和转型涉及千家万户,需要通过激励机制把许多行业和消费环节调动起来,为此要将二氧化碳及其他主要温室气体价格分解、传导、落实到多个具体经济环节,并争取做到最优化。因此,要充分重视电力体制,特别是着力研究电网的作用。在碳排放中,目前电力供给方差不多占了一半,电力行业是碳减排中非常重要的部门。同时未来要想多减排还要更多地用电,当然应该是绿色的电,用电的占比会进一步扩大,而且会非常显著。因此需要认真研究电网的角色和作用,涉及发电、电网调度、输电、配售以及储能等环节,这些都是电力体制改革的关键环节。

另外,从价格信号的角度看,电网未来将是碳价格最核心的价格传导者,是最主要的“二传手”,类似于货币政策从基础货币供给向多层次货币量及价格传导的机制。它能够分解为各种不同的价格,分别提供给电源供给方、储存方、调峰方、用户方等。

在发电端方面,光伏发电或者风力发电每千瓦的装机成本降低并不等于说电力成本降低,因为要进入电网的调度过程,涉及调度能力、可行性、成本和优化,非常复杂。同时,光电和风电是间歇性发电,其年均发电小时相对比较低,因而电网给它们提供什么样的上网电价非常重要。同时由于它们是间歇性发电,电网如何去指挥蓄能电站等各种储能装备以及调峰装备会变得更加重要。由于电力体制改革的总方向是各类企业独立核算,更多运用市场和竞争机制,因而电网要在整个系统中给出多种价格信号来指挥运营并引导投资。

电网本身的技术提高也很重要。过去传统技术的电网,输电的电压等级比较低,线损比较高,而且基本上不太有能力吸收光电、风电等上网,为此不可避免地出现弃风、弃光现象。现在基本上都走向超高压直流或者超高压交流的输电,电网的调度和优化能力显著提高,一些绿色电力上网和配送的技术和条件就好多了。电网的自动化技术及智能调度能力也是非常重要的环节,它能尽可能地把可再生能源加以最大化运用,包括预测光照和风力的供给能力,以及如何指挥储能设备和在必要时启动调峰设备。这实际上是个最优化过程,也能在很大程度上转化为对电网各个环节的定价。同时,要尽量减少电网在整个调度过程中的损失,包括减少线损等,也要实现最优化。电网技术的发展本身也涉及对投资新装备需求的计算和价格信号对投资的引导。

在用户端方面,要通过分时电价等做法,鼓励和引导用户多在可再生能源可用时用电;在可再生能源占比少且必须依靠调峰机组(它不得不少量使用化石能源发电)时,要尽量引导最终用户少用电。

总之,电网除了在物理功能上要起到重要的优化作用以外,还要注意它是最主要的价格机制的“二传手”,也就是价格如何通过电网的现代化管理更好地实现定价和调度,实现供给和需求之间的匹配。另外,我国近年来以加大市场化力度、企业独立运作作为特征的电力系统体制改革,与最大限度吸纳、鼓励、调度非化石电源的碳中和转型,应该如何协调配合,也希望有人能够加强研究。

3.消费端可以做很多具体的行为调整和技术研发来推动碳减排。

有不少人提到了消费转型问题,消费确实是低碳的一个重要的环节。思想觉悟当然很重要,但是价格信号可能会起到更主要的引导作用。

从数据上看,我国碳排放的最大户是电力,其次就是第二产业,而第二产业其实有很多是联系并提供给最终消费的,所以如果消费者在减排方面有显著变化的话,也会影响第二产业的供给模式。

一般而言,从消费角度来讲,同碳排放最有关联的是三大类:一是保温。不管是住家还是办公室,冷了要取暖,热了要开空调制冷,与建筑物和建材的保温性能息息相关,所以保温是涉及碳排放非常重要的一种消费。二是做饭。如果未来做饭都用电并且电力变得更为绿色的话,碳排放情况就会大为改善。第三个是交通,涉及出行过程中是否使用化石能源的车辆等。

为什么把保温放在第一位?因为从供应方来看,中国约30%的年度碳排放是发生在第二产业,其中碳排放大户有三大行业,占了第二产业排放的绝大部分,它们是钢铁、水泥、电解铝,而钢材、水泥和铝材的大部分又作为建材,是为了盖房子、隔离室外温度,还涉及城镇化进程中的基础设施和公用设施。

可以说,碳排放中的相当一部分是为了城镇化,为了居住。未来一代的新技术,包括具有热交换和热存储功能的墙体,以及未来屋顶和表面墙体的光伏发电等,其应用还主要体现在建材及其广义上的保温性能上。

另外,从家庭来讲,应该能够获得明确的价格信号,包括实行分时电价,鼓励使用屋顶或者小区的太阳能等消纳方激励。居民就会在有光照而有光伏电力的时候,该充电充电;没有这种电力时,该节电节电,尽量减少从大电网上拿高价电。这方面,大家或许能马上联想到的是电动车的充电,未来可能还包括带热交换的建材、空调、冰箱、照明等多方面如何去适应、利用可再生能源及电力。这需要建立一个非常有效率的、有价格和激励机制的对可再生、间歇式电力的消纳机制。

顺便讲一下,生产方也是同样的道理。我们知道,未来我们将会非常重视氢能源。氢能源分为绿氢、蓝氢、灰氢,灰氢、蓝氢是由化石能源转换过来的,实际上还有碳排放;绿氢是通过水的电解产生氢。

另外,我国年碳排放量达5亿吨的电解铝行业也是用电解工艺。电解可以使用大型装置并用大电网的电力,效率比较高,质量也比较有保证;也可以研究使用小型装置,在有光电、风电时让它就地间歇式运行,且电解工艺是要用直流电,不需要交流电及其频率稳定性,没风没光时就停止运行。这样的设备可能连续性不好,效率和质量控制会受影响,但它们可以不依靠、不过高要求电网传输和调配能力。

广义上讲,这都是从消纳方打主意,针对不同行业,如何将其改造为适应于未来可再生能源的特点,是一个极其值得研究的题目。

(作者系博鳌亚洲论坛副理事长、中国金融学会会长)

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