农村承包地退出？学者：稳慎探索，应明确补偿方式等四大问题

四十多年前，中国确立了家庭联产承包责任制。如今，“退出农户承包地”开始成为逐渐成为农村问题的一个热点，并提上了政策制定者的议事日程。

8月27日，农业农村部针对十三届全国人大四次会议第6672号建议答复称，下一步，将按照中央要求，指导地方在充分尊重农民意愿的基础上，明确退出承包地农户的主体资格，稳步探索建立农户承包地退出机制。

在农村，农户享有“三项权利”，即土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。成为集体成员，即可享有这“三项权利”。然而一旦想要退出，却显得“棘手”，目前法律上没有明确路径。同时，为防止强制退出，2018年新修订的《农村土地承包法》还专门划出了“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”的红线。

日前，武汉大学社会学院副教授夏柱智接受第一财经记者采访表示，承包地具有保障农户基本生计的实际功能。考虑到中国农村社会结构并没有完全现代化，农户大规模退出承包地的条件不成熟，需要稳慎探索。

他表示，建立所谓的承包地退出机制，应该明确四个方面的内容：一是承包地退出主体的资格条件，哪种类型的农民可以退出承包地；二是承包地退出的机制，承包地退出是长期退出，还是永久退出？是土地承包经营权的完全退出，还是土地经营权的部分退出；三是承包地补偿方式，是现金补偿、入股还是换社保；四是补偿金的来源，是村集体、地方政府，还是用地者。

农村土地制度三个阶段

中国的农村土地制度经历了三个阶段，第一阶段是在人民公社体制下，农村土地所有权与承包经营权高度集中，“集体所有、集体经营”。然而，这样的制度设计农业生产效率低下；到第二阶段，以建立家庭联产承包责任制、取消人民公社为标志，推动实现所有权与承包经营权的“两权分离”；到第三阶段，中央提出了农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。

承包地的退出，与推行“三权分置”历史背景一致，然而由于涉及广大农民群众切身利益，而且关系复杂，这项工作就显得格外“复杂”。从2015年中央提出“退出”构想后，一直以来的官方口吻是“支持引导”，然而到2018年出现了政策转向，《农村土地承包法》划出了“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”的红线。

与此同时，在第二轮土地承包关系陆续到期之际，2017年，十九大报告给农民吃下“到期后再延长三十年”的定心丸，正式宣告第三轮土地承包关系的开启。由于仍然有相当一部分农民，收入、就业和养老依靠承包地，农村社会结构并没有完全现代化，这使得农民在承包期内可以自由选择是否退出承包地，但任何人都不能强制。

夏柱智认为，由于“三农”工作具有压舱石作用，在农村改革上，国家就需要更加谨慎稳妥。在大力推进户籍城镇化背景下，大部分落户城镇的农业转移人口的家庭生计都是采取“半工半耕”“半城镇化”模式，年轻农民工落户城镇，但是年老父母仍然留在农村，他们还需要依赖土地提供社会保障，全家进城且在城市体面就业，享受城市保障的人口比例并不高，而且常住人口城镇化率与户籍城镇化率存在将近20个百分点的差距，大部分农民工并没有进入较高水平的城市社会保障体系。

农地退出需遵循的三个准则

2015年，十八届五中全会决定提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。同年，中办、国办《深化农村改革综合性实施方案》提出，在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点；切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

“依法自愿有偿”可以视为退出农地的三个准则。“依法”可以从《农村土地承包法》提出的“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方；承包方自愿交回承包地的，可以获得合理补偿，但是应当提前半年以书面形式通知发包方”找到法律依据。不过，即便“依法”，也只是强调了“自愿”“可以获得合理补偿”。

为什么是“可以”获得补偿，而非“应当”？夏柱智解释称，这体现出设计者对“退出”政策的一个定位。“可以”是一个软性政策要求，“可以”和“应当”“必须”的自上而下的政策要求性质不同。

他说，允许探索承包地有偿退出，并不意味着承包地成为了私有性质的财产，只有私有财产的“退出”才应当、必须给予补偿。在实践中，农户的地权意识、农村的地权关系存在复杂情形，用“可以”要求地方政府，有利于试点的展开。这意味着农民退出承包地，可以获得补偿，也可以不获得补偿，这是给地方政府非常灵活的政策空间。

不过，该法律也同样规定，“引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包经营权交回发包方。”

由于集体所有制的限制，土地承包经营权只能在“本集体经济组织内转让”或者“将承包经营权交回发包方”。这已经限定了承包地的交易范围，从某种角度来讲，也让“自愿”“有偿”的成色大打折扣。

之所以有此限定，夏柱智称，这是基于三个方面的考虑。一是为了保障留村农民的土地权益，防止资本或者市民等非农民占有土地。“人多地少”是中国的基本国情，大量留在农村的农民是弱势群体，仍然需要依赖土地生存。这一限定实际上是将部分农民退出的土地利益仍然留在村庄内部，由留村农民享有，有利于保障弱势农民群体的利益。

二是村社集体是一个生产生活共同体，保持地权的相对封闭性和稳定性，限制外来人口进入农村占有土地，有利于农村生产生活秩序的维系。

三是退地给留村农民，有利于适度规模经营，提高农业生产能力。外来资本或市民是非农业经营者，他们对农地的觊觎，有相当一部分是基于土地保值增值的属性。如果退给他们，将严重损害农业生产能力。

至于“有偿”，他认为，不等于市场定价，也不是政府定价，而是一个抽象的指导原则，可能是以“土地换社保”的方式进行。同时，土地是自然资源，具有不可移动性，由于土地细碎化，很难标准化，土地市场更难以发育。不仅农村耕地这样，宅基地也是如此。因此，土地从来没有完全市场，更不存在全国统一市场。

所谓的“合理补偿”，夏柱智认为，需要符合两个条件：一是农民愿意接受这个价格，二是承退者有补偿能力。

在承包地有偿退出试点，普遍面临农民退地意愿低的问题。调查发现，对于经济条件较好的农民来说，他们倾向于保有土地，作为增值手段或者承载“乡愁”的载体，这是邻国类似国情的日本普遍的规律。而经济条件较差的农民，在急需用钱的时候，可能有强烈的退出意愿。如果基层政府或村集体把关不严，任由其退出，就失去了土地这一基本保障，有可能成为绝对贫困群体，成为社会不稳定因素。

此外，集体经济组织作为主要的承退者，由于有相当一部分“空壳村”、“负债村”，承退相当艰难。而且按照严格的土地用途管制政策，用地者只能将土地用于农业生产，农业利润低较低，不可能支付很高的价格。