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中国生育报告:放开三孩,积极生育

2021-09-15 12:01:15

作者:任泽平    责编:张健

7月20日,中央正式发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》(以下简称《决定》)。就“实施一对夫妻可以生育三个子女政策,并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定,配套实施积极生育支持措施”提出要求。我们有几点思考:

1、2020年中国总和生育率降至1.3,出生人口较2019年下降260万,65岁及以上人口占比达13.5%。老龄化、少子化、不婚化加速到来,在“十四五”时期扑面而来,是中国经济社会发展的重大挑战之一。我们已走出人口红利期。人口数量和质量共同影响经济社会,人口老龄化、少子化关系到经济繁荣发展和社会活力。

2、5月,中央政治局决定实施三孩政策。随着中国人口形势的发展,放开单独两孩——实施全面两孩——放开三孩——全面放开,最终会全面放开并走向鼓励生育。

3、先放开三孩既符合民意、给予家庭更大的生育自主权,也可缓解保守派对全面放开生育导致人口暴增的担心,符合中国渐进式改革、增量式改革的传统智慧。

4、年初全面清理计生法规、放开三孩是政策支持和鼓励,《决定》明确“取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定”,取消超生罚款,意味着四孩五孩是默许,宣告计划生育实质性终结!之前在部分国家机关和事业单位,入职时都需要提供计划生育证明,或在政审审查户口信息的时候审查生育子女情况,“将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩”意味着以后入职时手续可以少办一个

5、一直以来,生了孩子没人带被迫辞职影响家庭经济收入、怕没人带孩子放弃生二胎三胎等托育难题让众多育龄夫妇纠结。根据目前的《个人所得税专项附加扣除暂行办法》,享受子女教育等个税专项附加扣除的最低年龄是年满3周岁。《决定》明确加强税收支持,“结合下一步修改个人所得税法,研究推动将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除”,将有效降低婴幼儿养育照护成本,缓解经济焦虑。

6、《决定》强调“持续提升普惠性幼儿园覆盖率,适当延长在园时长或提供托管服务”,根据国家卫健委数据,2020年底全国婴幼儿入托率仅4.1%,远低于发达国家的50%。预计后续中央将投入引导资金,激励地方政府和企业积极跟进,有效缓解人民在托育方面的顾虑。针对“择校热”难题,《决定》指出“推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化”,意在推进教育资源的公平和均衡化,平抑学区房预期,减轻学区房焦虑,进而降低家庭教育成本。

7、《决定》提及加强住房支持,“配租公租房时,对符合当地住房保障条件且有未成年子女的家庭,可根据未成年子女数量在户型选择等方面给予适当照顾”。租赁和购房优惠政策虽然暂时没有明确具体内容,但预计有三方面:一是根据未成年子女数量给予差异化的租赁补贴;二是随着差异化住房优惠政策实施,限购等政策门槛可能降低;三是家庭人口数量结构的改变以及住房需求的改变可能会带来不同户型、面积税费的改革,过去买60平和150平的住宅税费是不一样的。

8、“生得起、养不起”,子女照料和女性难以平衡家庭和工作的关系等,是制约生育养育的痛点和难点,《决定》提出的“配套实施积极生育支持措施”对于降低生育、养育、教育成本非常重要,事关三孩政策能否落地见效。但目前促进生育的措施比起其他低生育率国家鼓励生育的力度还有一定差距。随着育龄妇女数量的下降以及城市化、教育水平提升对生育意愿的进一步挤压,目前政策力度无法改变出生人口长期萎缩的趋势。

我们有几点建议:1)实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策,也就是生三孩应该减税,甚至发钱,因为生孩子是有成本的;2)将学前教育和0-3岁托育纳入义务教育。生孩子不仅是每个家庭的事,孩子长大了是国家的未来,是年轻劳动力、工程师、科学家、教师以及各个岗位的建设者、奋斗者、追梦者;3)加大女性就业权益保障,不得对生三孩女性有任何的就业歧视,否则违法,抓几个典型案例,作为社会的良好示范;4)对于老人参与抚养孩子的家庭,可以从抵税、发放补贴等方式给予支持;5)打击学区房炒作,通过推广多校划片、电脑随机摇号派位、限制学区房的入学名额等方式,来降低学区房所对应优质教育资源的确定性。

9、《决定》强调“坚持一把手亲自抓、负总责”“确保责任到位、措施到位、投入到位、落实到位”。按照要求,各省(自治区、直辖市)党委和政府每年要向党中央、国务院报告本地区人口工作情况,中央将适时开展督查。这意味着应对人口问题已经提升到相当的政治高度,各地将严格落实一把手负责制,不折不扣地贯彻执行相关政策,将惠及百姓生活的生育政策落到实处。有力度,有温度。建议转变计划生育协会职能,成立促进生育办公室,做好宣传教育、生殖健康咨询服务、优生优育指导、家庭健康促进等工作。

10、这些年,我们呼吁新基建、放开三孩、新房改等。泽平宏观,做有温度、有情怀、有责任的研究。

中国70年生育政策及情况演变:1)生育政策演变:从家庭自主到政府计划,从鼓励到严控再到放松。1949年以来生育政策主要经历四个阶段的变化:一是1949-1953年鼓励生育阶段:限制节育及人工流产。二是1954-1977年宽松计划生育阶段:从节制生育到“晚稀少”政策。三是1978-2013年严格计划生育阶段:独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策。四是2014年至今放松计划生育阶段:从“单独二孩”到“全面二孩”到“放开三胎”

2)生育情况演变:生育率走向低迷,全面二孩效应消退,出生人口即将大幅下滑。全面二孩政策不及预期,生育堆积效应已消退,继2018年出生人口下降200万后,2019年出生人口再下降58万至1465万,2020年出生人口1200万,比2019年下降265万,降幅为18%。出生人口减幅明显收窄主要在于主力育龄妇女数量减幅边际明显收窄和生育率基本稳定,一孩和二孩出生数减幅均较2018年明显收窄。2016-2019年一孩出生人口从981万降至593万,没有一孩哪来二孩三孩,预示后续生育形势严峻。从长期趋势看,由于生育堆积效应逐渐消失、育龄妇女规模持续下滑,当前出生人口仍处于快速下滑期,预计2030年将进一步降至不到1000万。

3)低生育率影响:劳动力萎缩,老龄化加速,人口即将见顶,人口红利消失,剩男问题严峻。从劳动力方面看,15-64岁劳动年龄人口在2010年达峰值,人口红利消失,中国“未富先老”,预计2050年15-64岁劳动年龄人口将比2020年大幅减少23%。从老龄化看,由于计划生育中国的老龄化速度和规模前所未有,2020年中国老龄化达13.5%,2021年左右将进入深度老龄化社会、2033年左右进入超级老龄化社会。中国未富先老问题突出,美日韩老年人口比重达13.5%时人均GDP均在2.5万美元以上,而中国仅1万余美元。人口老龄化使得社保收支矛盾日益凸显,养老金缺口将日益增加。从人口总量看,中国人口达14.1亿人,但即将陷入负增长。我们预测,中国人口将在“十四五”时期陷入负增长,2050年左右开始将急剧萎缩,2100年占全球比例将从当前的约18%降至7%。从剩男问题看,出生人口性别比1982年开始逐渐失衡,特别是在1990-2010年期间一度超过120“剩男”问题日益突出,2020年已达3490万,到2040年或约4000万。此外,失独家庭已达百万。

为什么不生?——生育基础削弱、生育成本约束。1)生育理论:从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退,再到成本约束。根据驱动生育率下降主导因素的变化,可将人类历史划分为四个阶段:一是高死亡率驱动阶段,人们需要以高生育率抗衡高死亡率从而保证收益最大化,总和生育率多在6以上。二是死亡率下降驱动阶段,低生育率也能保证收益最大化,总和生育率从6以上降到3左右。三是功利性生育消退阶段,人们的生育行为更接近情感需求,并重视子女质量提升,总和生育率大致从3降到2左右。四是成本约束的低生育率阶段,总和生育率降至更替水平2以下,低于意愿生育水平。

2)晚婚晚育、单身丁克、不孕不育等削弱生育基础。中国结婚率2013年见顶回落,离婚率持续攀升,2013-2019年离结比从26%攀升至44%;晚婚晚育现象日益突出,1990-2015年平均初育年龄从24.1岁推迟至26.3岁,主要初育年龄从20-27岁推迟到22-29岁。因婚姻市场匹配问题及单身主义等,“剩女”规模快速增加至约600万,学历越高“剩下”的概率越大。此外,丁克家庭、不孕不育人群增多削弱生育基础。

3)教育医疗住房等直接成本、养老负担、机会成本高抑制生育行为,“生得起、养不起”。教育成本明显攀升,特别是公立幼儿园供给严重不足,1997-2019年中国公立幼儿园在读人数比例从95%降至44%。医疗费用持续上升,1995-2018年居民医疗保健支出上涨27倍。房价快速攀升,2004-2018年房贷收入比从17%增至48%,全球前十大高房价城市中国占了一半。“四二一”家庭结构养老负担重挤压生育意愿。女性劳动参与率高但就业权益保障不够,导致生育的机会成本高。

国际经验:鼓励生育效果如何?1)OECD经验:鼓励生育哪招最管用?OECD国家鼓励生育政策体系主要涵盖保障休假、经济补贴、托幼服务、女性就业支持等四个方面。其中,休假长度和生育水平相关性弱,其中原因在于延长女性休假时间与保障其就业权益存在一定矛盾。家庭福利开支比例与生育水平有一定相关,2015年OECD国家家庭福利开支与GDP的比例平均约2.4%。入托率与生育水平有一定相关,0-2岁入托率越高,生育水平越高,2017年OECD国家0-2岁平均入托率为35%。女性就业权益保护与生育水平有一定相关,男女就业差距越小,生育水平越高。

2)法国:积极推进家庭和工作的平衡,总和生育率接近2。法国早在二战前就开始鼓励生育,通过完善细致的津贴体系、多样化的托幼服务和打造家庭友好型企业氛围等来实现工作和家庭的平衡,2018年总和生育率达1.88。2015年法国家庭福利开支占GDP比重达3.7%,在OECD国家中排名第一;2014年0-2岁入托率达56.3%,远高于OECD水平。法国大企业携手打造家庭友好型企业氛围,男女劳动参与率差距不到10%;此外,占比约9%的移民对法国生育率回升也起到一定作用。3)日本:传统性别分工激化工作与家庭矛盾,总和生育率停留在1.4左右,人口形势严峻。日本在1970年代之前一度控制人口,1990年代开始鼓励生育,但2018年总和生育率仍停留在1.4,低生育率导致日本人口于2008年见顶、2100年将比峰值减少53%,并且老龄化高龄化程度为全球之最。原因在于:一方面日本错过了调整生育政策的最佳时机。二是日本鼓励生育力度较弱,家庭福利开支占比仅1.6%,在OECD国家中排名倒数。三是日本“男主外、女主内”性别分工较为普遍,职场性别歧视严重,越来越多日本女性放弃结婚生育,1990-2015年50岁以上女性终身未婚率从4.3%激增至14.6%。

政策建议:1)摒弃人口是负担观念,更加以人为本,加快促进人口长期均衡发展。人口是一个国家国力的重要支撑和标志。人是发展的基本要素和动力,一切经济社会的发展都是为了人。

2)全面放开生育,让生育权重新回到家庭。当前正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期。全面放开,原本不想生的人还是不会生,但一些想多生的人能生,不用担心部分人群、部分地区会大幅多生导致出生人口激增。

3)加快构建生育支持体系。一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策,覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。二是加大托育服务供给,大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%,并对隔代照料实行经济鼓励。三是进一步完善女性就业权益保障,并对企业实行生育税收优惠,加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。四是加强保障非婚生育的平等权利。五是加大教育医疗投入,保持房价长期稳定,降低抚养直接成本。

4)放开生育是把选择权还给家庭,不是强制生育。全面放开生育是把生育权从国家计划回归家庭自主,是把生育数量多少的选择权交回给家庭决定,充分尊重每个人的生育意愿。

(作者为东吴证券首席经济学家任泽平)

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