交大调研：上海五个新城需从四方面优化基层空间治理

五个新城作为上海市域范围内最后的战略纵深空间，为推进实现治理高效，须从产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利等多方面入手。其中，不论是产业、交通，或是公共服务、社区配套、生态绿地均呼吁更精细、更优化的城市空间布局。随着新城人口不断导入、产城逐渐融合、功能日益完备，新城现有基层格局可能出现不适应性。

对此，上海交通大学国际与公共事务学院的学生在交大中国城市治理研究院副研究员熊竞的带领下，组成“上海‘五个新城’实现产城融合调查研究实践团”，于7~8月通过实地走访和线上座谈相关委办局以及五个新城所在区街镇的方式，针对“新城发力”“1+6+5”政策框架中提到的“建立健全各区新城规划建设的组织架构和推进实施机制，强化各区对新城开发建设的统筹和管理，进一步理顺新城开发公司、新城所涉及街镇、工业园区管委会等各方主体的关系和职责分工，形成工作合力”等相关内容展开了调研，并提出了以下四个方面的政策建议。

1.三区深度融合：推动新城产城融合、职住平衡和治理高效。

从“产城融合、职住平衡”入手，首先应明确二者的意义与关系：产城融合是宏观的规划，职住平衡是微观的感受，前者是后者的政策基础，后者是前者的直接反应。从构建促进产城融合的治理机制而言，各治理主体之间更互惠互利的合作关系、更科学合理的空间布局是高效、深度、持续推进产城融合的基础。

目前五个新城都陆续成立了新城规划建设领导小组，但由于新城规划区域与街镇和开发区的边界并未重合，可能使得规划在落地过程中难以发挥街镇积极性。此外，不少新城规划区内还有工业区管委会。可因地制宜、一城一策，借鉴法定机构、管镇联动、管委会代管街镇、行政区派出功能区等机制，强化各区对新城开发建设的统筹管理，进一步理顺新城开发公司、新城所涉街镇、工业园区管委会等各方主体的关系和职责分工，形成工作合力，推动新城三区深度融合。

如松江新城规划区与各街镇的协同联动机制还需探索，可考虑推进项目统筹、分级落地、建管分离等改革；大学城与新城的联动融合还需优化，可考虑支持大学创办科技园，适时引进中外合作办学的理工科院校和研究机构等。南汇新城需要在产城融合的硬件设施建设基础上，继续优化各相关主体的职责边界、合作机制。嘉定新城应在新城拓区后，有序推进菊园新区管委会、嘉定工业园区北区等准基层政区的建制化改革。

2.单元规模适度：以15分钟社区生活圈为标准划定街镇治理规模。

不论是功能完备或者生态宜居、交通便利，不论是分摊公共服务成本或者吸引更多商业落地，都要以大量的人口导入为基础。而面对更高密度的居民，新城必然要实行更为精细化的管理，因此，需要在现有街镇空间尺度上继续划小，特别是按照15分钟生活圈的建设目标优化街镇空间区划。

笔者在上海进行了15分钟步行距离的实证研究，发现在居委会辖区人口平均1500户的设置下，要实现15分钟社区生活圈目标，最优的基层区划设置是：当人口密度为1万人/平方公里时，街道辖区2~3平方公里，服务2万~3万人，下设7个社区，7个社区下则再辖7个居委会。如果人口密度高于或低于1万人/平方公里时，街道面积可做相应调整，但不应小于2平方公里。

这对于新城而言具有重要借鉴意义，如青浦新城应按照15分钟社区生活圈标准，结合基本管理单元建设，通过增设基本管理单元和析出街道等方式，划小香花桥街道（面积为69.45平方公里，是上海面积最大的街道）、夏阳街道等超大街道的规模，为精细化管理提供空间支撑。再如松江新城在析出广富林街道的基础上，可继续适时推进中山街道的调整，南部大型居住社区的住宅结构以及基本管理单元建设也需进一步优化。从上海市管理精细化、成熟城市化的中心城区来看，街道面积和人口规模现状分布也有类似的规律。

3.新型街区制：在街镇和村居之间加设中间层，实现行政减层和服务加层。

上海针对中心城区居委会规模太小导致的服务能级和质量不足、街道规模太大产生的精准性可及性不高的问题，通过在街道办事处-居民委员会中间层设置“邻里汇”“睦邻中心”“市民驿站”“邻里中心”等新型街区制探索，实现了超大城市治理所需扁平化与公共服务供给所需多层化之间的平衡。同时，在郊区和乡村设置非行政层级属性的基本管理单元、析出街道等做法，可破解快速城镇化和乡镇撤并导致的镇域居民公共管理和公共服务供给不足等问题。

五大新城在产城融合和职住平衡定位中将导入大量人口，根据市级相关部门制定的六个重点领域专项工作文件，必须着重提高公共服务质量，故可借鉴中心城区行政管理减层、公共服务加层的做法，探索新型街区制来设计基层政区的调整优化路径。

如青浦新城应有序推进赵巷镇目前一分为二的特殊政区空间结构，可在设立基本管理单元的基础上，结合镇域西部靠近新城规划范围内大居人口的导入，适时探索研究析出街道；此外，在西虹桥加快推进的趋势下，对于人口集聚的徐泾镇也可参照松江区析出九里亭街道等做法，适时析出街道或撤镇设街道（郊区市辖区靠近中心城区的基层政区由于人口集聚往往设为街道，例如嘉定区真新街道、奉贤区西渡和奉浦街道等）。当然，也应避免新城所在市辖区靠近中心城区的空间过度城市化（过快过多设置街道办事处），进而与中心城区建成区拼贴，继续落入城市“摊大饼”模式窠臼。

4.以建制的规范化和人文化提升城市软实力：规范设立街道的标准、提升命名的高雅化。

随着新城发力的加速，产业、人口和土地的城镇化进程将加快，新城及其所在市辖区的村改居、镇改街道等城乡建制转换也将随之加快。为积极稳妥推进这一工作，一方面要建立科学合理的建制镇和街道办事处的设置标准，在充分考虑行政成本和治理需求的平衡后，在镇管社区和基本管理单元建设的基础上，积极稳妥推进镇改街道、析出街道等；另一方面，要加快“城中镇”“园中村”等改造，从空间的精细化管理和居民的高品质服务出发，而不是从管理者利益出发，妥善处理农村集体资产，适时推进村改居、镇改街道的工作。

此外，应规范新城中一些不规范的建制专名，例如嘉定新城和南汇新城应对“嘉定镇街道”“南汇新城镇”等通名专名化的情况进行优化；同时，菊园新区管委会、工业园区管委会等准政区在表述也需要规范。此外，随着未来新城城市化进程的加速，村改居会加速，对于新建居委会，其名称也应在注意规范的同时，呼吁更强的人文化，这也是城市软实力的重要体现。

一份2018年对全市16个区4364个居委会名称的全样本分析表明：一是上海三分之一以上的居委会名称是以数字排序作为居委会专名，如兆林新村第十六居委会等。这样的命名缺乏美感和人文性，不利于形成居民的归属感。二是全市20.23%的居委会中带有“村”这一名词，如上南八村居委会、三林新村居委会等。尽管这一方式具有继承性，但也可能造成一定的误解，可以进一步优化。三是以“路、弄、街、里”等给居委会取名的占9.76%，例如中山东一路居委会、谈家桥路80弄居委会等，这样的取名虽然便于居民通过地理交通位置来寻找和记忆，但总体上也有局限性，可以从地名创新角度采用更有美感、更符合上海城市精神品格的取名方式，从细微之处提升城市软实力。

（熊竞系上海交通大学中国城市治理研究院副研究员、新城新区研究中心主任，陆逸真系上海交通大学国际与公共事务学院本科学生）