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百年变局下的反洗钱形势与挑战

第一财经 2021-10-12 15:08:28

作者:海南省绿色金融研究院    责编:张健

这40项建议(评估指标)不光涉及金融机构,也涉及到非金融机构,从国家立法、执法到监管,再到国际合作以及金融制裁,均对相关部门提出了要求。为了保证每个国家按照FATF制定的标准进行执行,FATF制定了互评估措施,主要包括两个环节。有效性评估国际标准包括11个方面,包括国家的政策、国际合作、监管、预防措施、法人和法律安排、金融情报、打击洗钱犯罪、没收犯罪财产,打击恐怖融资以及反恐和防扩散的定向金融制裁。虽然FATF不要求对进入灰名单的国家采取强制措施,只要求金融机构在做风险评估时,考虑到这个因素。

一、反洗钱国际组织(FATF)主要职能及成就

金融行动特别工作组(FATF)是反洗钱领域的重要国际组织。1989年,FATF在G7集团巴黎首脑经济会议上正式成立。2005年,中国提出申请成为该组织观察员,2006年接受其评估,2007年,正式成为该组织成员。目前为止,该组织共有39个成员,虽然成员国(地区)数量不多,但是这39个国家和地区包含了G7、G20、金砖国家以及中东石油输出国等主要国家,其经济总量占到了全球经济总量的80%-90%。因此,FATF制定的国际标准能够在全球通行。

FATF主要负责反洗钱国际标准制定及评估,发布的2012版国际标准共有40项建议(评估指标)。这40项建议(评估指标)不光涉及金融机构,也涉及到非金融机构,从国家立法、执法到监管,再到国际合作以及金融制裁,均对相关部门提出了要求。如下图所示,黄色背景为金融机构要达到的标准,约占35%。

为了保证每个国家按照FATF制定的标准进行执行,FATF制定了互评估措施,主要包括两个环节。

首先,进行合规性评估,由FATF评估员负责将被评估国家相关法律条款与国际标准规定进行比较,如果一致或者大部分一致,则合规,如果只有部分一致或者大部分不一致,则为不合规。40项建议中一半以上达标,该国的合规性评估即可通过。

其次,进行有效性评估。合规性评估主要是考察,各个国家是否通过法律制度把国际标准转化到国内,但具体工作实践效果如何,还需要进行有效性评估。有效性评估国际标准包括11个方面,包括国家的政策、国际合作、监管、预防措施、法人和法律安排、金融情报、打击洗钱犯罪、没收犯罪财产,打击恐怖融资以及反恐和防扩散的定向金融制裁。被评估国家需要用实践中的数据案例以及其它能展现成果的措施来证明工作的有效性。被评估国家至少要通过上述指标的3项,才能够通过评估,并对未通过考察的指标后面进行整改。如果被评估国家通过的指标数量达不到3项,将会受到国际金融制裁,被列入灰名单。

虽然FATF不要求对进入灰名单的国家采取强制措施,只要求金融机构在做风险评估时,考虑到这个因素。但是由于金融机构风险评估成本很高,所以很多机构尤其是国际机构会简单化会处理潜在风险,不与进入灰名单的国家有任何的金融业务往来,因此,进入灰名单的国家与进入黑名单在国际“待遇”上相差无几,对于灰名单国家而言,这已经相当于国际金融制裁。

二、中国第四轮反洗钱互评估历程回顾

中国加入FATF之后,一直对国内反洗钱工作进行整改,至2012年,用了7年的时间,基本完善了国内的法律法规体系,达到了上一版国际标准的要求。中国的反洗钱体系也在这段时间里建立完善起来。

人民币国际化需要我国金融业双向开放,一方面,中国的金融机构要走出去,到国外去拓展人民币业务,另一方面,需要国外金融机构走进来,开展本币的业务。如果中国进入灰名单,这些都会受到很大的影响。而且当时还正处在中美贸易摩擦的背景下,如果反洗钱评估没有通过,这将对我国的金融开放带来较大的不利影响。

在此背景下,2016年,我国开始积极筹备第四轮反洗钱和反恐怖融资评估工作,经国务院批准,我国成立部级联席会议,制定工作方案、建立工作机制。首先进行自查,开展自评估。由于我们过去十年的反洗钱标准是根据2003年的国际标准制定的,2012年的新标准比旧标准有很大的提高,自评估发现,我国当时的反洗钱法以及相应的制度距离国际标准有很大的差别。

2017年,我国开始开展国家反洗钱风险评估,制定国家战略,对于自评估中发现的短板进行补漏,完善制度。随后开始准备国际评估材料。2018年,开始准备合规性问卷、有效性材料、有效性问卷等,并进行了内部模拟评估培训。

2018年7月9日-7月27日,由国际货币基金组织、FATF以及欧亚反洗钱与反恐融资小组、亚太反洗钱组织两个地区性反洗钱组织组成的评估组对我国进行现场评估,评估组先后到访了北京、上海、深圳3个城市,举行了50多场会议,会见了百余家单位,中方参加会议访谈的人员达到了千人次。但是此次精心准备的评估并未通过,各相关部门根据反馈的初稿,逐字逐句对评估报告进行修改。当年,12月,经与评估员进行面对面磋商,我国评级最终得到提升。

2019年,在巴黎举行的金融行动特别工作组第二十届第二次全会暨工作组会议上,经过一番波折,6个关键问题的评估得到提级,会议最终通过了中国互评报告。

历时近三年,召开了不计其数场会议,我国的反洗钱工作最终通过国际组织的评估,此次评估是我国金融发展的重要机遇和挑战。此次评估既肯定了我国反洗钱工作在风险为本、协调机制、金融监管、执法、反恐怖融资、国际合作方面取得的成绩,但同时也暴露出我国反洗钱工作存在的问题,相对于中国金融行业的资产规模,反洗钱的处罚力度有待提高;金融机构对风险的理解不充分,风险控制措施不足等,也为我国未来反洗钱工作指明了方向。

三、我国反洗钱未来的发展方向

防范化解金融风险是三大攻坚战之一,未来,我国要以国际标准以及互评估中暴露的问题为指导,继续完善国内反洗钱体系,提升我国金融实力。

(一)国内,打铁还需自身硬

修订《反洗钱法》。新《反洗钱法》要更加明确反洗钱的概念,不只限定为7大类犯罪,而且要针对所有犯罪。强调风险为本的监管,加强行为监管与功能监管。强调反洗钱义务主体范围和配合的义务,将业务主体从金融机构扩大到特定非金融机构,同时扩大到任何的单位和个人。完善反洗钱的调查措施,增强反洗钱行政处罚的惩戒性。提出受益所有人的身份识别要求,完善金融机构内部控制措施,包括集团的控制措施和客户尽职调查的要求,同时进一步完善部门间的信息共享。

机构主动防控风险。要实现“一带一路”倡议,走真正的国际金融发展的路线,监管机构必须关注金融机构的企业风险评估,引导金融机构积极根据自身的风险评估的状况,建立风险管理措施,如在具体的客户尽职调查中,采取分类风险的尽职调查措施等。

(二)国际上,服务国家外交大战略

在国际上,也要讲究策略,要以我为主,广交朋友,展现我们开放、包容的胸怀,积极与国际组织、各个国家合作,进行反洗钱工作。同时也要以新的国际标准为准绳,为2025年下一轮评估做好准备。

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