中国版“数字守门人”监管来了！ 对超大型平台企业影响何在

随着中国版的“数字守门人”制度的提出，超大型平台企业将承担更多的责任和义务。

29日市场监管总局发布《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》（下称《分级指南》）与《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》（下称《责任指南》），两个文件共同确立了平台分类分级的监管思路，将互联网平台分为超级平台、大型平台和中小平台三类。

其中，具有“超大用户规模、超广业务种类、超高经济体量和超强限制能力”的超级平台被赋予了更大更多的平台治理责任。根据《责任指南》，超大型平台经营者应当遵守公平和非歧视原则，不得实施自我优待。

中国人民大学数字经济跨学科交叉平台首席专家李三希对第一财经表示，在中国平台经济高速发展的过程中，产生了一批具有较高市场份额的企业，这些企业或存在一些依靠当前的反垄断法、反不正当竞争法难以有效解决的行为。“超级平台”这一概念的提出，不仅在事前约束环节引导平台企业落实合规义务，也在事后究责环节，回应了反垄断执法中“平台支配地位”界定不清的难题，为相关部门监管制度的创新提供借鉴，并在发生平台自我优待、数据垄断等争议性问题时引入了一种新的监管思路。

此前，欧盟、美国均为平台分级制定了法律草案。在李三希看来，《责任指南》中赋予“超级平台”更多主体责任的规制理念，与欧美的监管思路类似，相当于提出中国版的“数字守门人”制度。

“虽然，相较欧美的法律草案，中国的《责任指南》不是法律，不具备法律效力，但是执法和司法机关在实践中会参考该指南，《责任指南》对相关平台企业的约束力不容忽视。”李三希称。

何谓“超级平台”？

根据《分类指南》，对平台进行分级，需要综合考虑用户规模、业务种类以及限制能力。

用户规模即平台在中国的年活跃用户数量，业务种类即平台分类涉及的平台业务，限制能力即平台具有的限制或阻碍商户接触消费者的能力。

据此，互联网平台分为超级平台、大型平台、中小平台三级。超级平台指同时具备超大用户规模、超广业务种类、超高经济体量和超强限制能力的平台。

其中，超大用户规模，即平台上年度在中国的年活跃用户不低于5亿；超广业务种类，即平台核心业务至少涉及两类平台业务，该业务涉及网络销售、生活服务、社交娱乐、信息资讯、金融服务、计算应用等六大方面；超高经济体量，即平台上年底市值（估值）不低于10000亿人民币；超强限制能力，即平台具有超强的限制商户接触消费者（用户）的能力。

华东政法大学竞争法研究中心执行主任钟刚认为，这里的“平台”，是指一种大型的商业组织形态，或包含多个经营主体、涉及多个业务方向。故而，一旦某平台被界定为“超级平台”，其经营主体和业务方向都将受到相应约束。

“《分类指南》中对于超级平台‘经济体量’的约束，值得特别关注。”钟刚告诉第一财经，“不低于10000亿人民币”更多的是一个估值上的概念。比如，一家平台企业可能拆分部分业务板块去上市，那么没有上市的部分或也是超级平台一部分，在有高科技含量加持的背景下，其往往也具有较高的估值倍数。

北京京师律师事务所反垄断法律事务部主任杜广普注意到，以市值或估值作为标准的“经济体量”这一依据，出现在对于超级平台的“分级方案”中，而在超级平台的“分级依据”中，则缺少该条目，仅从平台本身的角度提出了用户规模、业务种类和限制能力三个分级依据。

“分级时，需要同时具备四个依据规定的相应条件，才能构成‘超级平台’或‘大型平台’。从这一点来看，实质上，起草者除了考虑平台本身外，也考虑了‘背后’的平台经营者（或称平台企业）。”杜广普告诉第一财经。

为免生歧义，他建议，或可对分级标准部分做进一步优化，如将“平台上年底市值（估值）”的表述改为“平台经营者上年底市值（估值）”。

由于平台业务是分类分级的标准，而承担责任的则是平台经营者，李三希指出，美团、阿里巴巴和腾讯等少数互联网巨头会受“超级平台”相关责任的约束。

从平台经营者的角度出发，北京大学法学院教授、北京大学电子商务法研究中心主任薛军对第一财经分析称，经营者所经营的是否属于平台型业务，是认定“超级平台”的关键。比如，对于混业型的平台企业，既经营第三方平台业务，也有自营业务，那么其作为电商平台，如果普通商户只有通过相关平台才能接触到用户，平台具有很强的控制能力时，那么，这个平台就要承担“超级平台”的责任。

清华大学国家战略研究院研究员刘旭告诉第一财经，由于平台经营者或涉及多项平台型业务，而要落实“超级平台”经营者的责任，应当参照其核心业务。比如，如果超级平台既有电商业务也有云服务业务，那么在平台分类时，应该就这两项业务分开计算用户规模等，确立二者的平台等级，并进行合规管理。

值得注意的是，《分类指南》中按照用户规模、市值等划定 “超级平台”的思路，类似于美国以及德、法等欧盟成员国采纳的“数字守门人责任”的概念。

比如，在欧盟的《数字市场法》（(DigitalMarketsAct，简称DMA)草案中规定，当一个平台具有强大经济地位并在多个欧盟国家活跃，如过去三年在欧洲的营业额都不低于65亿欧元或上一财年的市值不低于650亿欧元；具有强大的中介地位，即活跃拥有4500万月活用户或10000以上的活跃商户；在市场上拥有（或将拥有）稳定和持久的地位，则被认定为是“数字守门人”。

“《分类指南》相当于提出了中国式的‘数字守门人’概念，但考虑到不同地区平台企业的规模的差异性，中国成规模的平台企业相对较多，中国对于‘超级平台’的认定标准比欧盟要高，比美国要低，处于折中水平。”李三希称。

影响几何？

按照“平台越大，责任越大”的思路，《责任指南》中，对于不同类型平台，提出了不同的主体责任。指南共有36条，其中前9条全部针对超大型平台。根据《责任指南》，超大型平台是指在中国的上年度年活跃用户不低于5000万、具有表现突出的主营业务、上年底市值（或估值）不低于1000亿人民币、具有较强的限制平台内经营者接触消费者（用户）能力的平台。这也即是说，超大型平台包含《分级指南》中的大型平台和超级平台。

根据《责任指南》，超大型平台经营者需满足公平竞争示范、平等治理、开放生态、数据管理、内部治理、风险评估、风险防范、安全审计、促进创新9个方面合规要求。

在开放生态方面，超大型平台经营者应当在符合安全以及相关主体权益保障的前提下，推动其提供的服务与其他平台经营者提供的服务具有互操作性。超大型平台经营者没有正当合理的理由，应当为符合条件的其他经营者和用户获取其提供的服务提供便利。

在平等治理方面，超大型平台经营者应当遵守公平和非歧视原则。提供相关产品或服务时，平等对待平台自身（或关联企业）和平台内经营者，不实施自我优待。

“自我优待”是平台企业既作为在线市场的交易中介，又利用基础市场中的主导地位，对自己在平台上经营业务进行特别优待。而在现有法律框架内，这种行为并没有被准确定义和明确规制。

“‘不得实行自我优待’‘开放生态’等规定，或将对超大型平台企业现行的商业模式产生影响。”刘旭称。

在他看来，“平等治理”意味着平台经营者不应再屏蔽竞争对手，一方面，给己方关联业务或者所投资的企业导流，另一方面，妨碍或差别对待竞争对手在自己平台中的业务；“开放生态”则包括内容上的开放和交易场景上的开放。

薛军指出，作为一部指南，《责任指南》对于超大型平台经营者的规范模式上体现出引导性、弹性，在表述上注意留有余地。比如《责任指南》中用“引领”一词来表述具有规模、数据、技术等优势的超大型平台经营者，应当发挥的公平竞争示范作用。

“采用指南的形式，其目的在于，把超大型平台经营者可能存在的公平竞争方面涉及的问题（例如自我优待）明确地给点出来，并提醒平台去注意。这在某种程度上，也预示了超大型平台（经营者）在以后所需要面临的合规经营的主要方向。”薛军称。

杜广普也认为，《责任指南》体现了监管机构的关注重点和监管思路，从目前及未来长期来看，超大型平台都将成为监管机构的重点监管对象。

除了明确对于超大型平台经营者“事前监管”思路、赋予其合规管理的责任外，李三希认为，《责任指南》还提供了“事后究责”的指导性意见，有助于相关部门按类识别平台经营者的行为，在传统的法律工具难以起到规制效果时，及时采取监管措施。

根据《责任指南》，为配合执法，互联网平台经营者以及其他经营者应当依法保存经营过程中所产生的各个环节的数据。

当前，欧盟、美国相继为分级后平台治理提出或设计不同制度约束，钟刚表示，在此背景下，中国提出本土化的“数字守门人”，就是希望中国的超大型平台企业在合规管理的前提下，能在走出国门后的国际竞争中，适应欧美的监管并占有优势。

“虽然《责任指南》仅是一个行业监管规则，其约束力相对较弱。但这一形式可能是现阶段较为适合中国国情的选择，即希望通过用‘超级平台’这个概念引导、督促相关平台落实主体责任。业界对指南的最终颁布和实施充满期待。”钟刚称。