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应对绿色贸易壁垒,以降碳为抓手提升我国工业竞争力

2021-12-16 16:03:07

作者:海南省绿色金融研究院    责编:杨斐然

党的十八大以来,实体经济特别是工业制造业被摆在经济工作中更为突出的位置。同时,工业领域也是我国实现碳达峰、碳中和战略目标的关键领域,工业领域如何稳妥有序实现碳达峰、碳中和目标,不仅关系到碳达峰、碳中和全局,也对实体经济的转型升级产生深刻影响。“十四五”时期,是我国应对气候变化、实现碳达峰目标的关键期和窗口期,也是工业实现绿色低碳转型的关键五年,工业领域如何实现降碳减排一直广受社会各界关注。近期,工业和信息化部发布《“十四五”工业绿色发展规划》(以下简称,《“十四五”规划》),提出了以降碳为核心的工业领域碳达峰的路线图,为今后一段时期内工业领域高质量发展提供了重要的政策依据。

关于绿色贸易壁垒的认识逐步加深

随着我国工业经济在国际社会的竞争力逐步增强,发达经济体希望以绿色贸易壁垒的形式形成对我国工业经济的比较优势。从“十五”到“十四五”工业规划中关于外部形势的分析可以看出,绿色经济正成为全球经济发展的新潮流,也将成为我国未来工业经济升级突破点。

早在“十五”期间,《“十五”工业结构调整规划纲要》关于外部形势的判断中已经明确提出加入世贸后我国工业相关领域将遇到更为激烈的竞争。“十二五”期间,《工业节能“十二五”规划 》也明确提出,国际社会应对气候变化博弈日趋激烈,绿色贸易壁垒正在加速形成,一些发达国家对出口国产品的能效水平和碳足迹提出更高要求。我国制造业总体上处于产业价值链中低端,产品资源能源消耗高,出口将面临巨大压力。全球范围内发展绿色经济、倡导低碳生活越来越受到重视并逐渐成为新趋势,大力发展节能环保低碳产业,成为抢占未来发展制高点的核心价值观。“十三五”期间,《工业绿色发展规划(2016-2020年)》在面临的形势中指出,资源与环境问题是人类面临的共同挑战,推动绿色增长、实施绿色新政是全球主要经济体的共同选择,资源能源利用效率也成为衡量国家制造业竞争力的重要因素,推进绿色发展是提升国际竞争力的必然途径。

《“十四五”规划》在发展环境的分析中进一步意识到绿色贸易壁垒正成为威胁我国工业经济发展的重要因素。绿色低碳发展是当今时代科技革命和产业变革的方向,绿色经济已成为全球产业竞争重点。文中指出,一些发达经济体正在谋划或推行碳边境调节机制等绿色贸易制度,提高技术要求,实施优惠贷款、补贴关税等鼓励政策,对经贸合作和产业竞争提出新的挑战,增加了我国绿色低碳转型的成本和难度。

工业规划的重心从结构调整 向节能转型升级再向绿色发展转变

1工业规划的核心从“十五”期间的结构调整转变为“十二五”期间的节能提效

过去20年是我国工业发展最为迅速的20年,工业相关发展规划为工业的高质量发展提供了重要指导。

从2000年到2021年,国家主管部门出台了5次工业领域发展的规划,分别是《“十五”工业结构调整规划纲要》《节能中长期专项规划》《工业转型升级规划(2011—2015 年)》《国务院“十二五”节能减排综合性工作方案》《节能减排规划(2011—2015 年)》《工业节能“十二五”规划 》《工业绿色发展规划(2016-2020年)》和《“十四五”工业绿色发展规划》。从对比分析来看,工业规划重心从结构调整向绿色发展的变化,折射出我国经济社会发展理念的更迭;但是,工业规划始终不变的是围绕提升我国工业领域竞争力,保持工业促进经济社会高质量发展这一主旨。

2000年初,工业规划的主要目的促进经济发展和实现工业产业结构的调整,这一特征从规划的名称可明显看出。2001年10月,国家经贸委发布的工业领域五年规划名称为《“十五”工业结构调整规划纲要》。规划的核心指标是增长速度,当时的工业生产增长速度预期为年均9%左右。2000-2008年期间的两个规划(《“十五”工业结构调整规划纲要》和《节能中长期专项规划》),不仅有工业领域的内容也涉及部分能源领域的内容。这与当时工业管理部门是国家发改委密不可分,当时国家发改委分管工业部门的工作,并且同时分管国家能源局的工作。

2从“十三五”开始工业规划转向的绿色发展

经过前面三个五年规划的实施,我国的工业水平大幅提升,能源效率、资源效率和环境问题得到了显著的改善。从“十三五”开始,工业规划按照绿色发展新理念来制定。

与《工业绿色发展规划(2016-2020年)》相比,《“十四五”规划》同样的特色是以绿色发展为主基调,差异化是后者中降碳的地位得到了显著的提升。《“十四五”规划》把降碳作为核心规划目标,纳入到《“十四五”规划》的基本原则板块,在规划制定中发挥战略引领作用。《“十四五”规划》总体导向章节明确提出了“十四五”期间坚持把推动碳达峰碳中和目标如期实现作为产业结构调整、促进工业全面绿色低碳转型作为总体导向。

《“十四五”规划》是历次工业规划首次将碳排放指标纳入到规划总体目标层面。与历次工业规划目标不同,“十五”到“十三五”工业规划的规划目标第一项内容均是提高能源效率,而《“十四五”规划》规划目标第一项内容为碳排放强度指标。规划目标的表述方式以行业总体目标为主,没有对具体行业提出相应的目标。《“十四五”规划》的目标共5项,分别是碳排放强度持续下降、污染物排放强度显著下降、能源效率稳步提升、资源利用水平明显提高。与以往的规划不同,本次规划目标均有量化的规划指标,其中,单位工业增加值二氧化碳排放降低18%,重点行业主要污染物排放强度降低10%,规模以上工业单位增加值能耗降低13.5%;资源利用水平方面,大宗工业固废综合利用率达到 57%;绿色制造方面,绿色环保产业产值达到 11 万亿元。

实现《“十四五”规划》提出的降碳目标面临的挑战

1工业领域面临的外部环境更为复杂

我国工业领域的竞争优势已经经历了价格优势向规模优势的演变过程,目前正处于从规模优势向创新优势的关键时期。实现这个关键时期的演变需要借助规模优势阶段积累的资源、人才和产业生态等优势条件。然而,“逆全球化”暗流涌动影响中国工业参与国际分工。这一不良的国际局势正在动摇我国已经形成的工业领域规模优势,不利于构建进而影响到我国培育壮大工业竞争新优势。

2工业实现碳达峰的基础不扎实

工业领域各行业实现碳达峰所需的技术标准不完善。9月15日,工业和信息化部科技司发布了《石油和化工行业碳排放核查技术规范》等197项碳达峰相关行业标准计划项目的征求意见稿。从标准计划目录可以看出,目前标准缺口非常大,列入标准计划的多数为碳核算类标准。例如,《石化产品碳足迹核查技术规范》、《石油和化工行业基于项目的碳减排量核算方法》等。

工业绿色发展的基础体系“零碳技术”、“负碳技术”的概念首次在工业规划中提出,可以看到相关技术进入规模化应用需要经历一个相对长的时期。

3工业绿色升级涉及的经济体量大、投入成本高

我国工业制造业规模居于首位,工业规模大。但是,在全球产业分工中,我国处于中低端。要实现工业的绿色发展,需要在庞大的工业领域投入资金进行改造升级。由于绿色改造许多技术依赖进口,或者处于示范应用的初期,相关技术尚未经过市场化竞争,其成本相对较高。

4金融支撑工业绿色发展的力度不足

当前金融支撑工业绿色转型的路径不清晰。从金融需求角度来看,工业向绿色发展转型催生了巨大的金融需求应该是为金融机构提供了巨大的发展机遇。但是,从金融机构的角度来看,工业企业面临的绿色转型风险不确定性大,转型过程中潜在价值尚没有形成规范和标准的转化机制来衡量。

建议

一是工业降碳对于我国各地区不能一刀切。充分考虑到当前我国正在进行的东部发达地区向中东部相对不发达地区转移产能的特点。东部地区具有更多的意愿和积极性开展工业的转型,一方面可以降低本地的碳排放,另一方面可以促进产业升级。而对中西部地区来说,当前提出的降碳要求对其发展提出了更高的挑战。首先,当地的经济发展希望依靠转移过来的工业发展当地的经济。而降碳的要求提出以后,很多可以转移的工业项目将因为降碳的要求难以落地实施。建议从全局的角度统筹考虑降碳部署和安排,制定差异化的政策体系。

二是工业绿色发展的基础亟待加强。工业绿色发展是在新的技术体系和标准体系下的既有工业的大规模升级和迭代。因此,建议加快推动新技术大规模快速应用和迭代升级,形成具有我国自主知识产权的技术创新体系,强化科技创新对工业绿色低碳转型的支撑作用。另一方面,着力健全绿色低碳标准体系,完善绿色评价和公共服务体系,强化绿色服务保障,从多维度、多领域提升绿色发展的基础能力。当前我国工业绿色发展的基础薄弱。

三是提高科技创新对工业转型升级的支持。工业领域实现碳达峰、碳中和同样需要兼顾工业的高质量发展和碳减排。然而,我国工业领域实现碳达峰所需的技术手段还不成熟,技术储备不足,许多工艺技术尚处于探索和示范阶段。《“十四五”规划》从兼顾降碳和促进发展的角度考虑,技术必须具备经济性和创新性。提高科技创新能力是工业企业孵化推动低碳技术从研发、示范再到成熟应用的关键。

四是尽早逐步明晰工业领域各行业的碳达峰路线图。受制于工业领域行业较多,不同行业之间的降碳技术手段、降碳成本和降碳的效果目前没有明晰的碳达峰路线。《“十四五”规划》中关于什么行业率先达峰也是一个开放性的问题。工业领域尚待逐步论证清楚各个行业的碳达峰路线图,有助于充分估计碳达峰的难点并制定相应的对策。

(作者系海南省绿色金融研究院副研究员孙李平)

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