中国农村“自下而上”的新型治理模式

2022年2月22日，中央政府公布了中国的最高农业政策文件——中央一号文件。该文件强调了粮食安全和自给自足。事实上，中国农业的高生产能力和充足的国家储备保证了粮食供应，在主粮的供应上更是如此。由于中国无法生产足够的饲料谷物（如大豆）来支持其庞大的畜牧业，在这方面对进口的依赖较大，因此我国的粮食安全问题实际上在于饲料端。而价格波动和地缘政治紧张使国际饲料市场变得复杂，在今年的中央一号文件中，稳定大豆供应便成了重中之重。

中央政府坚持保持主粮的高自给率。中央一号文件释放了提高小麦和大米最低收购价的信号，同时表示将维持对玉米、大豆和大米的补贴。中国大米的自给率约为98%，小麦和玉米则超过90%，而蔬菜和水果几乎100%都是国内生产的。由于非洲猪瘟的爆发，肉类（特别是猪肉）的进口在2018年后大幅增加。即便如此，进口猪肉在高峰期也仅占国内消费的12%；疫情以来，随着中国扩大其猪肉产能，这一比例已经下降。

作为去年工作重点的延续，今年的文件也强调了种子技术以提高农业生产力。中国在上世纪80年代通过市场化改革和化肥农药的使用，成功提高了生产力。然而，这些方法对生产力的影响已接近极限，并且化学农药的大量使用造成了水和土壤的污染。因此，中央政府要求在全国范围内开展第三次全国土壤普查。

中国生产率的进一步突破取决于技术创新。从2020年底开始，种子技术已经成为农业现代化的一个关键。事实上，中国已达到了较高的种子自给率，水稻、小麦、玉米和大豆的种子基本上来源于本国。相较之下，蔬菜种子更依赖外国供应，但这是一个全球趋势。更令人担忧的是畜牧业对国外种质的依赖，例如，我国的种猪和种牛都需要从澳大利亚或欧洲以高价进口。因此，中央一号文件强调要保护本土种质资源以减少对外国技术的依赖。中国的本土种业仍处于初级发展阶段，并且由中小型企业主导。此外，对种子知识产权保护的严重不足造成了假冒种子的泛滥。

中央一号文件同时提到为乡村发展提供更好的金融服务，特别是在农产品加工、农村旅游和电子商务等方面。全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点已经在进行中，并将于今年扩展。农业升级需要对机械、种子和生物等现代技术进行大量投资，而专注于农业、清洁生产和环保等领域的高端智能制造公司也将获得长期的资金和政策支持。由于种子产业是资本密集型产业，严重依赖于高水平的研发投入，因此，中国将努力整合其小而分散的种子公司，以更好地促进技术突破。

中央政府计划在中国农村建设更多的基础设施。除了道路、桥梁、电网和农村住房升级等传统基建外，太阳能和数字设备等新型基础设施将在县级层面得到优先考虑。过去几年，中国农村的电子商务经历了蓬勃发展，直接对接了农民与消费者。此外，新冠疫情加快了对县村冷链和物流的投入，这些都显著扩大了农产品的市场。

今年的文件同时强调了通过健全乡村建设机制来实现乡村振兴。过去，乡村建设通常遵循城市模式，拆除旧建筑，并用新建筑取代旧建筑。这种自上而下的模式造成了财政资金的大量浪费，不仅破坏了环境，也破坏了农村文化。受益于此类项目的往往是房地产开发商而非农民。中央政府现在正呼吁采取自下而上的方式，通过“村民自治”来重建中国农村。

尽管农业在国内生产总值和就业中的份额在下降，但它仍将是中国的一个政策关键。历史经验表明，世界上主要经济体在成为高收入国家之前首先都发展了强大的农业部门。2011年之前，大多数的中国人口生活在农村地区，之后城市化加快了步伐。即便如此，中国现在仍有6亿农民（占总人口的43%）。因此，稳定的农村地区不仅是粮食安全的基础，也是在经济下滑时大量农村流动人口的重要缓冲地带。

（作者为恒生中国首席经济学家王丹、助理研究员徐玉倩）