专访央行上海总部金鹏辉：建议加快浦东金融领域立法、推动支付机构回归本源

支持上海浦东新区加快探索金融领域立法、促进非银行支付机构健康持续发展，今年两会期间，全国政协委员、央行上海总部副主任兼上海分行行长金鹏辉提交了两份关于金融领域的提案，日前就提案相关内容，金鹏辉接受了第一财经记者的专访。

支持制定《浦东新区金融业高水平开放引领区条例》

当前，上海国际金融中心建设步入新阶段，对配套的市场环境也提出了新要求。2021年6月，全国人大常委会授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要制定浦东新区法规，支持引领区向改革纵深领域不断挺进。

据悉，在全国人大授权上海人大制定浦东法规后，央行上海总部于第一时间启动金融法治运行监测机制，向在沪中外资银行、证券、保险、信托、支付机构征询意见，梳理出90余条立法建议，涵盖绿色金融、科创金融、跨境金融服务、信托、争议解决机制等方面，并向上海市、区党委、人大、政府进行了反映。

在此基础上，本次两会期间，金鹏辉建议，支持上海浦东新区加快探索金融领域立法。他向第一财经记者表示，法治是制度开放的应有内涵，立法是建设高水平金融开放引领区的必然道路。浦东作为上海国际金融中心建设的核心承载区，金融领域改革开放取得了举世瞩目的成就，这些成就多数体现为有力的改革举措，需要经过法律的确认和固化，才能成为普遍认可的制度开放成果，发挥引领示范作用。

金鹏辉进一步表示，作为上海国际金融中心建设的核心承载区，浦东需要坚持系统观念，对标世界主要国际金融中心，从要素开放向制度开放全面拓展，率先建立与国际通行规则相互衔接的开放型经济新体制，成为我国引领经济全球化的一面旗帜和重要标杆。

“中央有关部门对浦东探索金融领域立法给予支持和指导，围绕浦东推进高水平制度型开放的需要进行立法，突出示范引领和制度集成创新，对部分金融法规作出变通。”金鹏辉说道。

具体来看，主要包括四方面的举措。首先，支持制定统领浦东金融发展全局的基础立法。建议支持制定《浦东新区金融业高水平开放引领区条例》，将中央赋予的重大任务、各项试点政策和创新实践等整合、上升为一部专门法规，作为浦东金融发展的法治基石，提供更加简明、清晰、友好的制度供给。

金鹏辉对记者称，建议制定《浦东新区金融业高水平开放引领区条例》主要是基于多方面的考量：一是通过立法落实中央关于浦东新区打造社会主义现代化建设引领区的意见提出的金融工作任务。围绕上海“五大中心”建设，进一步完善金融市场体系、产品体系、机构体系、基础设施体系。二是将国家金融管理部门支持上海自贸区建设的政策上升为立法内容，巩固改革成果。三是对标国际条约高标准开放要求，提前立法对接国际规则。

“2021年9月16日，我国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（简称‘CPTPP’），该协定的‘金融服务’部分对金融业开放提出了更高要求。浦东作为金融业对外开放的窗口，可先行先试，探索高标准开放的路径。”金鹏辉解释道。

其次，金鹏辉还建议，支持浦东探索实体部门跨境资金流动负面清单管理。如建议授权浦东率先制定跨境资金流动负面清单，对临港新片区实体部门跨境资金流动采用开放度更高、包容性更强的管理模式，积极探索制度型开放新路径。

今年2月，临港新片区跨境贸易投资高水平开放外汇管理改革试点正式启动，实体部门跨境资金流动自由化便利化程度已有了很大提高。金鹏辉认为，实行负面清单管理的前提和基础是开放达到较高水平，大多数交易已放开，少数仍有限制，否则负面清单太长，制定的意义不大。

再者，数据治理也被提及。金鹏辉表示，支持浦东研究完善金融数据治理规则，建议支持浦东制定普适性、可落地的阶段性金融数据治理细则，在金融数据流动、数据安全等方面做出更多探索。

最后，金鹏辉还提出，支持浦东构建金融争议的高效解决机制。建议支持制定《浦东新区金融纠纷调解条例》，借鉴国际通行做法，在浦东率先建立独立于行政监管部门的第三方专业金融纠纷投诉处理机构，构建“投诉—调解—裁决”一站式争议解决机制，赋予投诉处理机构作出有约束力裁决的权力。

推动支付机构回归本源

近年来，我国非银支付行业快速发展，支付产业规模持续增长，新的支付技术不断应用，支付创新层出不穷，但也暴露出一些问题。目前监管趋严之下，非银支付市场正走向新格局。

“过去，非银支付在快速发展的同时，逐渐暴露出一些问题，如违规现象频发、部分支付机构偏离主业等问题。”金鹏辉称，为促进非银行支付机构健康持续发展，建议从三方面发力。

首先，加快出台非银行支付机构条例。此前，央行会同有关部门已研究起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，并于2021年1月向社会公开征求意见。金鹏辉表示，建议司法部加快推动该条例立法进程，夯实支付机构发展的制度基础，同时同步出台配套实施细则，确保新旧规定有序衔接、平稳过渡。

金鹏辉对记者称，加快出台《非银行支付机构条例》，一方面是支付市场发展的需要，另一方面也是防范风险、强化监管的需要。党的十九大要求“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”，支付业务是基础性的金融业务，涉及面广，防范支付领域金融风险是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环，需要不断完善支付领域法规制度体系。

实际上，自2010年6月以来，央行先后出台了《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则等一系列制度办法，奠定了支付机构监管基础。“但相关制度办法也存在法律层级较低等问题，特别是当前支付市场风险复杂多变，合规监管、机构退出和风险处置面临新的挑战，迫切需要尽快出台《非银行支付机构条例》。”金鹏辉说道。

其中，在《非银行支付机构条例（征求意见稿）》中，涉及支付牌照类型重新划分等的问题备受市场关注。

央行此前制定的《非金融机构支付服务管理办法》主要按照交易渠道和受理终端将支付机构开展的业务划分为网络支付业务、银行卡收单业务和预付卡业务等三类。但近年来，随着支付市场的快速发展、支付技术的创新应用，支付业务融合发展，交易形式不断发生变化，模糊了渠道和终端的界限，导致原先的业务（牌照）类型划分已不再适应市场发展的需要。

因此，金鹏辉建议，应按照实质重于形式的原则，透过支付产品和交易的表面形式，根据其业务实质及风险程度的不同，来划分支付业务（牌照）类型。即，按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，前者开立账户（提供预付价值），后者主要依托银行账户提供服务，风险特征不同。应分类施策、精准监管。

除了加快出台《非银行支付机构条例》外，金鹏辉还表示，推动支付机构回归本源，规范创新发展。建议支持有创新能力的支付机构参与金融科技创新监管试点，不断加大金融科技投入，提供更加多元、安全规范、便捷高效的支付服务，在服务小店经济、助力乡村振兴、支持绿色发展等方面发挥积极作用；进一步完善退出机制，引导长期亏损、无业务场景的支付机构通过引入投资者、合并重组等方式整合资源、壮大规模，或者主动退出支付市场。

“支付机构只有始终坚持以服务实体经济、服务民生普惠为导向，才能找准角色定位、契合时代需要，才能把准方向、茁壮成长。”金鹏辉对记者说道，当前，支付机构要抓住我国经济数字化转型的有利契机，回归支付本源，助力乡村振兴，支持绿色发展，服务小微企业，惠及千家万户。

另外，金鹏辉还建议，鼓励有条件、有能力的支付机构“走出去”。如加强对支付机构“走出去”的政策指导，协助支付机构全面了解投资目的国市场准入、业务开展等方面的规定，督促支付机构遵守当地监管要求，主动积极申请当地支付牌照，或与当地金融机构开展业务合作，共同促进普惠金融发展。