夯实养老保障第三支柱，优化个人养老金两市场

我国社会养老保障体系建设目标，是三支柱一体化。第一支柱基本养老保险，包括城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险。第二支柱单位补充养老保险，包括职业年金和企业年金。该制度体系逐渐成熟，但覆盖人群有限，且以中高收入群体为主。第三支柱，包括个人养老金和其他个人商业养老金融业务，发展缓慢。

优化个人养老金（即第三支柱）顶层设计，筑牢新时代社会养老保障体系，正当其时。关于个人养老金的定性和定位，亟待研究并回答3个问题：（1）个人养老金，是基本养老公共服务、二次分配手段，还是一般的商业养老金融产品？（2）个人养老金的激励政策，是减免抵税+补贴，还是单一的递延纳税？（3）税延型养老金融产品设计，除税惠政策外，还有哪些其他引导政策？

研究、设计、制定养老保险产品税惠政策体系

抓住税收减免抵扣征收的关键环节，缴费和投资免税，降低领取时税赋，打通养老三支柱间的税收优惠；明确税惠激励对象（参保人、代扣人、托管人、资管投资人、承销人）及其核心利益诉求，实行差异化增值税减免；把准税惠力度（基数、比例、总额），依次降低劳动者（参保人）、企业（参与人）、金融机构（承保人）的税负；精准税惠，推动税惠向自然人（如参保人、销售人，而不是机构）倾斜。

1.设计个人养老金累退税惠机制，推动个人养老金覆盖各收入人群，尤其是中低收入者。

当前，税延型商业养老保险，覆盖人群有限，且税惠政策吸引力不足。个人缴费按6%和1000元孰低原则税前扣除，领取时实际税率7.5%。覆盖人群应发月工资2万元以上，每月最高节省税金450元，预期领取养老金的替代率仅8.8%；当期个税税率3%的人群，领取期税率与当期税率倒挂；不同收入群体间的年税惠额差距高达数倍，分期领取的税惠低于一次性领取，且领取期限越长，缴纳个税越多。

在岗在业劳动者投保个人养老金的关键，是税收优惠、投资收益、养老金收入。税收优惠总额=缴费时税收减免抵扣-领取时缴纳税收。可分别在缴交阶段和领取阶段，实行个人养老金累退税惠机制（即收入越高，税惠税率越低）。

以个人劳动收入为基数，设置缴费比例。如按照月收入6%缴费，月缴费最高限额3000元。据测算，月缴费3000元，对年收入20万元的中等收入群体，退休后个人养老金收入约4500元，替代率接近30%。

设置最低缴费标准，对低于最低缴费标准的人群给予财政补贴。例如，按照个税起征点乘以缴交比例计算，对缴费不足300元的人群给予财政补贴；也可按照最低工资标准乘以缴交比例，计算最低缴费标准。

缴费时实行累计递延型税惠政策，缴费额度可从税前工资中扣除。领取养老金时对本金免征税，只对个人投资收益部分征税。

设计累退税惠制度。在缴交阶段，对于劳动收入越高的群体，递延税惠力度越小；在领取阶段，对个人养老金投资收益越高的群体，实行低税惠，但设置个人税惠最低金额，确保税惠政策对所有收入人群参与个人养老金的激励。

明确个税扣除项目（五险缴费、住房公积金、企业年金、职业年金）和专项附加扣除项目（子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等）及应纳个税收入，科学测算个人养老金累退税惠及其金额，准确预算退休后个人养老金收入及其替代率，发掘税惠政策激励个人养老金投保积极性。

2.提高第三支柱税惠政策的普惠性和覆盖面。优化税惠政策设计，提高税惠的吸引力，探索兼顾高收入群体与中低收入群体的激励政策；统筹第三支柱税惠政策与个人所得税改革，整合和统一养老金信息管理平台，建立自动缴费和追缴费机制，激发个税的收入调节功能，促进个人跨生命周期养老自我保障，改善收入分配格局，推动居民迭代共同富裕。

3.丰富养老第三支柱内涵，扩大税惠个人养老金融产品范围。个人养老金税惠政策，当前仅限于税延型商业养老保险。适用60周岁可分期领取条件的保本微利型商业养老保险，均应享受税惠政策。建立养老金融产品准入机制，产品设计满足长期锁定、终身领取等标准，即可纳入税惠养老保险体系。

以个人账户为中心，打造养老金体系，针对各类养老金融产品，建立差异化的税惠标准。基于养老金的保障属性，享受税惠的各类养老金融产品，要在风险保障、锁定期限等方面，制定统一规范的产品标准，强化制度公平。根据参保人年龄不同，限定一定比例的个人账户资金配置纯保障功能的商业保险产品，确保养老资金安全稳健。如参保人年龄越大，个人账户中流动性高的资金类型配比更高。

构建个人养老金融产品清单制度，限定金融机构收费项目及其标准

金融机构，在个人养老金制度中充当双重角色。在个人养老金投保市场中，金融机构作为资产管理者，应最大可能承担并履行社会责任，对个人养老金产品的运营费用给予一定让利。在投资市场中，金融机构作为投资主体，应充分发挥其在运营个人养老金账户资金的机构优势，以从金融投资市场获利为运营目标，实现养老金账户资金投资收益最大化，并对参保人承诺最低收益。激励金融机构在投资过程中履行企业社会责任，积极利用个人养老金账户资金投资养老产业项目，促进养老产业发展。根据金融机构的个人养老金账户资金占比，实行国家重大项目投资配额配比制，保障个人养老金账户长期投资收益的高、稳、定。

1.银保监部门负责审批个人养老金融产品，定期发布个人养老金融产品清单。个人养老金融产品，包括税延型商业养老保险、养老目标基金产品、养老理财产品、专属商业养老保险产品、养老储蓄等。商业银行、保险公司、基金公司、资产管理公司、信托公司、理财公司等金融机构，可结合个人养老金融市场需求和自身优势，设计个人养老金融产品（如用于养老的目标日期型基金、理财产品、信托产品等），报请银保监部门审批，纳入个人养老金融产品清单，并公布经营许可证及承担终身追责的自然人。

探索养老三支柱个人账户一体化模式。基本养老保险、企业年金（职业年金）、个人养老金，均有个人账户，存在功能重叠、界限模糊等问题。建立促进三支柱个人账户对接机制，如统一三种个人账户的最低投资收益率、税收优惠和投资金融产品选择范围等，提升养老保障制度的统一性和灵活性。

优化多元主体供给，激发市场主体活力。提供优质养老金融产品和服务，满足不同生命周期、不同收入水平、不同风险承受能力的个人养老金融需求。开发设计个人养老金融产品，激发银行、保险、证券、基金、资管等市场主体活力，探索多机构合作，提升产品设计和管理能力，建立稳健、可持续的投资治理结构，确定优质资产的配置种类和比例及投资期限，保障养老金安全和增值，打造长期投资产品。

2.保障养老金融产品个人养老金投资收益率，不得低于同期银行商业贷款的实际利率。个人养老账户投资净收益，应是除账户托管费、承销佣金等全部运管费用之后的投资收益，以保障参保人的养老保障权。个人养老金投资收益，可依据个人账户资金的锁定期长短和投资风险高低，设置差异化的投资收益。金融机构承诺个人养老金投资净收益率，如同银行向居民储户承诺存款利率，但不同于一般金融产品投资收益率的承诺。

金融机构的投资利润，是个人养老金账户资金投资净收益减去个人投资收益之后的剩余利润。推动运管个人养老金融产品的金融机构，向金融市场投资（尤其产业投资、创新创业投资等）要收益，而不是向居民个人投保养老金索取运管费。完善治理结构，规范经营管理，打造专业优势，优化个人养老金业务及能力，提高个人养老金融产品辨识度和市场影响力。

3.限定金融机构运管个人养老金融产品的收费项目及其标准。个人养老金融产品，具有公共服务属性，需要金融机构（尤其是国有机构）承担并履行社会责任，不能按照一般金融产品设置收费项目和目标利润。针对个人养老金融产品，配套出台机制相容的监管规定、会计准则、业绩考核办法等，例如，设置个人养老金融产品资产占比、投资净收益排名等业绩指标，坚定长期化定位，统一标准，统一领取期限及条件，在估值核算、投资范围和投资比例等方面，强化个人养老金融产品的专属性，打造产品专属优势。

4.设置个人养老金融产品账户资金投资导引的专项税收政策。个人养老账户资金，属于长期资产，适宜长期投资。引导金融机构围绕国家重大战略和产业发展进行投资，例如，养老服务产业、新型制造业、战略性基础建设、科技创新、乡村振兴等。依据三峡集团公司等编制的2013年竣工财务决算草案，三峡工程总投资成本为2078.73亿元，截至2021年6月，三峡电站发电量累计1.4412万亿千瓦时，假设从三峡大坝1993年开始建设至今全国平均电费为每度0.3元，三峡电站已创造收益4324.2亿元，平均每年净收益率达4%。目前，三峡电站年发电量已稳定在1000亿千瓦时，以现行全国平均电费每度0.56元计算，三峡电站年收益率可达560亿元，年投资收益可达27%以上。投资国家重大战略项目和产业，引导个人养老账户资金投资，既可能减少投资风险，又可能保障投资收益，还能支持国家战略和产业发展。

设置差异化梯次减免税专项政策。根据金融机构个人养老金账户资金规模、投资收益、运营费等，一方面，设置金融机构梯次税收优惠；另一方面，给予金融机构重大项目投资配比配额，创造个人养老账户资金投资运管环境，提高和保障养老金投资的税前收益率。

跳出第三支柱养老金购买传统金融产品（如银行定期存款、国债、银行理财产品、基金、股票、债券、寿险理财产品等）的固有思维和国际经验，探索个人养老金投资分别与资本市场发展、新型产业发展之间的正向互动机制，构建中国特色的个人养老金投资新模式。

5.探索激励个人养老金运管机构的新政策。将金融机构是否托管个人养老金资金、托管个人养老金资金规模、运营绩效等与相关政策挂钩。例如，产业发展基金托管优先、产业创新支持项目申报优先立项、发展改革项目申报优先立项，等等。

明确监管部门及主体责任，规范个人养老金投保市场和投资市场

个人养老金融产品市场供应单一，但需求巨大。某些机构，假借养老之名，违法违规，销售不符合养老特点的金融产品，行诈骗之事。如以高额分红为诱饵，非法集资，骗取养老本金跑路；假借“以房养老”骗取个人房产抵押贷款。市场上标识养老的金融产品，虽超过800款，但同质化程度高，与银行理财产品界限模糊，未能凸显化解养老风险、提升养老投资收益、保值养老本金等优势，导致“圈内火爆，圈外爆冷”的现象。

1.加强个人养老金投保市场和投资市场监管。明确监管部门（银保监、市场监管、民政、人社、卫健等）及其主体责任，保护个人养老合法权益，重点关注养老金融产品的设计合法性、运行规范性、披露完备性、适度流动性，加强养老金融产品认证管理，公开认证信息、管理信息、收益信息等，推动个人养老金投保市场和投资市场公平、透明、自愿。

2.引导养老投保理念和投资理念。监管部门和行业组织，督导金融机构，创新教育形式，履行宣教职能，营造个人养老投保环境，警示老年人谨防理财陷阱，引导民众从养老储蓄转向养老增值，从短期养老投资理念转换成长期养老储备理念。养老金融产品（尤其是个人养老金），要“让老百姓看得明白、搞得懂、好操作”，着力惠及新产业、新业态从业人员和灵活就业人员。

3.简化个人养老投保业务办理手续。打通中国银保信、金税三期申报客户端、个税扣除APP等系统，将税延型养老金税收抵扣申报，列入综合纳税申报范畴，提高申报便利性。

（李波系中南财经政法大学公共管理学院教授，夏雪晴系中南财经政法大学社会保障专业博士研究生）