交大调研：五个新城如何助力长三角应急联动体系建设

“新城新使命：五个新城如何助力长三角应急联动体系建设”上海交大暑期实践项目旨在通过对上海五个新城和长三角应急联动体系的调研，分析新城在参与长三角应急联动体系中的独特优势，明确新城在参与构建长三角应急联动体系中的功能定位，提出新城在长三角应急物资储备调度联动体系和防灾减灾救灾体系建设方面的实施路径。

调研背景

上海不仅是一个超大城市，还是引领长三角一体化发展的龙头，因此上海五个新城的建设除了优化市域空间结构，还承担着服务长三角一体化的使命。《上海市城市总体规划（2017~2035年）》对于新城的定位之一是：“将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。”并重点指出，要编制综合防灾减灾、消防等方面中长期专项规划，重点服务保障城市总体规划中的主城区、“五个新城”建设和临港新片区等新规划的重点建设区域。

在更加细化的应急管理领域，《上海市应急管理十四五规划》等指出，要“落实长三角一体化发展国家战略的总体部署,协同建立长三角安全管控和重大突发事件联动处置体系”，并指出要强化城市安全韧性,以整体提升“五个新城”等重点区域的安全运行风险防控水平和防灾减灾能力为牵引,推进全市构建弹性适应、具备抗冲击和快速恢复能力的安全韧性城市空间。此外《上海市粮食和物资储备十四五规划》指出，“深化区域粮食和物资储备应急保供协同，建立长三角一体化粮食和物资储备应急联动机制。”

今年4~5月，交大实践团队进行了前期准备，并于6~8月展开正式调研实践活动。

调研结果

在各个新城的实地调研过程中，本团队了解了各个新城在长三角中发挥的特色性作用、新城在长三角地区的应急救援建设情况以及新城市郊大仓的运营问题及现状等内容，并根据政策文件进行对比研究和总括性的现状侧写。2022年卷土重来的新冠疫情对上海的应急管理体系提出了新挑战，在应对这些挑战中，如何完善长三角应急联动体系成为一个重要内容，而五个新城在建设长三角应急联动体系中扮演了重要节点作用，现将调研结果和团队思考汇总如下：

1.五个新城在长三角航空应急救援协同治理中可发挥节点性作用。

在现状上，我们通过调研发现：首先，当前航空应急救授体系建设良好的外部环境决定了协同治理已经开始这一既定事实；其次，各参与主体协同过程中逐渐形成了戮力同心完成任务的共识，但因一些现存的主观和客观原因削弱了各方的协同内在动力；再者，存在协同引擎中参与各方权力与话语权不对等、追求目标和利益诉求不同、各方参与度有限、共同作战的协同网络能力不足等多重因素，导致协同网络推动力低下；最后，救援过程中民情上报和政令下达的时间间隔也会影响救援效率。

针对以上现状与问题，实践团成员基于与相关负责人的沟通交流，提出以下对于协同治理中航空应急救援体系建设的对策建议：

首先，在管理体系建设中，除了常备正规警务力量和社会公益力量的支持，也应注重结合市场行为购买通航企业的服务。

其次，跨政区协同的要素也值得重视，应建立长三角应急联动一体化互动合作，建议打破政区壁垒，推动跨政区应急管理资源共享、信息共享、通信互通，积极协调三省一市应急管理部门和航空安监部门建立常态化的长三角航空应急机制。鉴于五个新城位于省界毗邻地区的地域优势和未来人口发展空间，建议以五个新城为开展基地，针对各类应急事故进行协同模拟演习。

再次，应积极建立长三角航空医疗转运机制。这是目前所有应急联动建设中最成熟的技术，由于上海救援体系已较为发达，其“空中120”的资源就可以通过应急救援的联动体系拨给长三角其他省市，帮助医疗转运事宜。

2.建议发挥五个新城优势，打造市域大仓基地。

通过对上海市级救灾物资储备库的实地调研活动，我们发现目前物资储备库现状中存在的问题如下：市级部门间物资储备的信息和调供联动不足，物资储备量不够；区级储备薄弱、储备库覆盖率较低，各区管理体制不一；基层储备薄弱、街镇和社区储备未能建立，家庭储备宣传引导不足；长三角城市群内物资储备联动机制的实操性不强；协议代储、异地储备、动态储备等机制和社会理论参与还不足；储备物资中高科技含量的设备国产率不高；耐用物资后续回收及处置机制缺乏等。

基于以上问题，实践团成员认为，可以发挥五个新城优势，打造市域大仓基地。主要基于以下几点考量：一是新城更容易规避灾害，较市中心具有更强的韧性；二是新城有较好的区位和城市基础，便于物流运输和管理；三是新城链接长三角，能作为封闭管控时沟通内外的枢纽；四是在新城建立大仓，能保障未来新城人口百万后的物资供应。

在具体操作层面，我们提出了以新城为载体建设城市应急物资保供体系的五个举措：一是在新城建立市属“现代化农场与深加工”产业基地；二是建立新城“粮食储备大仓”；三是建立应急物资“储存信息及管理平台”；四是建立“应急物流力量”征调和集中管理机制；五是建立“外部紧急援助体系”。

3.鉴于现有物资储备格局不足，建议推动形成“城市群五级物资储备布局”。

本轮疫情下，不少大城市的现有物资储备格局暴露出一些局限性。对此，实践团建议，结合国家关于城郊大仓建设及城市应急物资储备的最新要求，围绕生产-储备-调配-派发的全周期管理以及市场化、社会化治理原则，推动形成“城市群五级物资储备布局”，即城市群应急物资保供中枢-市级重要商品储备-区域性专业储备（突出粮食保供）-区级单元储备-街镇应急物资保供圈以及社区和家庭的多级应急物资储备体系，以应对应急情境下的大城市及超大城市的保供需求。具体而言：

城市群层面：构建“平战结合”的应急物资保供中枢；市级层面：完善市内应急物资储备调度体系；片区层面：强化片区专业化储备能力，打造区域级“现代化农场与深加工”产业基地；区级层面：强化储备单元，夯实属地物资保供职责；街镇社区层面：依托15分钟生活圈，建立应急物资弹性储备机制。

4.通过“链长制”推动上海新城与长三角联动合作。

实践团对新城“1+6+5”政策文件及长三角重点新城进行词频统计，发现在“实施意见”中，出现频率最高的词是“产业”，共出现289次，占比1.71%，证明上海在规划建设“五大新城”的过程中格外注重产业的赋能作用。此外，实践团小组成员通过对长三角地区重点新城新区进行检索，发现“产业”一词同样在提及频率上居于首位，共涉及47次，占比4.08%。这证明了与上海类似，在长三角重点新城新区的发展规划上，产业被放在了具有极高重要性的位置。

通过对政策文件和实践项目小组收集的长三角重点新城的词频分析可以发现，产业在各地的新城新区建制中均具有重要的战略意义。同时，长三角与上海“五个新城”的联动合作的部署也在“实施意见”中得到了突出体现。

由此，实践团认为应当通过“链长制”推动上海新城与长三角联动合作。产业链“链长制”是由地方政府在面临开发区发展模式的转型与升级、双循环新发展格局下，为了应对环境重大不确定性，保证产业链、供应链的稳定，所发明的具有中国特色的地方产业管理制度的突破性创新。“链长制”聚焦产业链发展现状，基于产业链运行的规律，以顶层设计为出发点，根据地方产业特点和优势，指明产业未来发展方向，是全局性与关键性、战略性与指导性统一的先进产业发展制度。具体而言，在上海新城与长三角地区产业联动上，产业链“链长制”的运用可以有以下几个示范性的实例：

基于产业优势，打造园区飞地和创新飞地；基于地理优势，打造交通廊道；基于区位优势，引导毗邻地区产业的直接合作；探索建立长三角新城新区发展联盟。

总结而言，新城要用好长三角，也要服务好长三角，新城在区域疏散救援、协同救援、防洪工程上下游衔接、物资储备库、中心医院等领域应重点发挥作用。在空间尺度层面，空间规划与管制都应有一个明确的尺度；在空间治理层面，应急机制应当依托各类管治机制，将相关内容融入其中；在未来趋势方面，跨界融合、协同合作是未来发展的必然趋势。

（熊竞系上海交通大学“新城新使命”暑期社会实践团指导老师、中国城市治理研究院副研究员，执笔者还包括上海交通大学国际与公共事务学院林舒欣等）