虹桥HUB大家谈 |刘平：上海立法促虹桥国际中央商务区发展，做了这些突破

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就在第五届中国国际进口博览会开幕前夕，虹桥国际中央商务区也迎来了自己的地方性法规。11月1日起，《上海市促进虹桥国际中央商务区发展条例》（下称《条例》）正式施行。

2021年2月，国务院批复《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》（下称《总体方案》），建设虹桥国际开放枢纽上升为国家战略。虹桥国际中央商务区作为虹桥国际开放枢纽的核心承载区，承担了新的发展重任和使命。

《条例》有哪些突破性的亮点？重点解决哪些问题？如何从法律层面为商务区发展保驾护航？日前，第一财经专访了华东师范大学特聘教授、博导，长三角一体化法治研究院院长，市司法局原一级巡视员刘平。

作为主要起草人，刘平全程参与了《条例》的立法工作。他认为，《条例》的最大亮点是制度创新，以法治保障确保了国家战略的进一步落地实施；最大难点是协调多区域多部门的资源统筹。在立法过程中，虹桥国际中央商务区管委会（下称“管委会”）主动自我加压，提出了虹桥标准和虹桥开放指数等高标准创新制度。总体来说，《条例》作为一部促进法，给政府设置了诸多服务和保障义务，尽可能为商务区各类主体创造良好的创业条件，将构成商务区发展的最坚强后盾。

第一财经：《条例》出台背景是什么？从起草、制定到正式施行，经历了怎样的过程？

刘平：《条例》出台的最新动因是，去年2月国务院批复《总体方案》，商务区发展进入新阶段。虹桥商务区升级为虹桥国际中央商务区，名称的改变，意味着商务区从此有了更新的定位，更大的目标。

《总体方案》明确虹桥国际开放枢纽将形成“一核”“两带”功能布局。此次立法只规范“一核”虹桥国际中央商务区的发展，没有将“两带”，即以虹桥中央商务区为起点延伸的北向拓展带和南向拓展带直接纳入适用范围，但是兼顾了带动“两带”协同发展。

《条例》出台过程中，很多人包括上海市人大常委会审议时问，为什么不是虹桥国际开放枢纽发展条例，而是虹桥国际中央商务区发展条例？从立法的技术角度来说，如果涉及“两带”，必然涉及与浙江、江苏的跨行政区域协同立法，这样的话立法周期和成本都会比较高，所以我们先缩小范围，在上海解决问题。

《总体方案》作为国家战略，需要第一时间转化成地方法律规范。《条例》从去年准备到正式启动为期一年，今年被列入年度立法计划。年度立法计划一般分为预备项目、调研项目和正式项目，而《条例》一开始就是正式项目，没有经历预备项目和调研项目的过程。今年9月28日，《条例》（草案）向社会公开征求意见，10月28日经上海市十五届人大常委会第四十五次会议表决通过，11月1日正式施行。这样一个比较短的立法周期，在人大立法项目中并不多见，体现了有关方面对这一立法项目的重视。

第一财经：《条例》在起草及制定过程中，回应了哪些重点需求？

刘平：《条例》立法框架的主要依据是《总体方案》。《总体方案》要求，上海虹桥商务区主要承担国际化中央商务区、国际贸易中心新平台和综合交通枢纽等功能。这三大功能分别体现在《条例》的第三至第五章：“国际化商务服务”“国际贸易中心新平台”“综合交通枢纽”。

同时，近年来中央又对上海市提出了强化四大功能的要求，即强化全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领和开放枢纽门户。由于商务区也是上海主要的改革开放平台，《条例》对此也有具体落实。

《条例》第三条指出：“推进国际化中央商务区、国际贸易中心新平台和综合交通枢纽等功能建设，充分发挥全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领、开放枢纽门户等功能”。这句话包涵两个层次：首先确定了《总体方案》的三大功能建设；其次，在具体落实这三大功能的同时，又要服务于上海所要实现的四大功能。

此后在起草过程中，我们又根据各方新的要求和建议，新增了“产城融合”的内容，与“国际化商务服务”“国际贸易中心新平台”“综合交通枢纽”一起，构成了《条例》四大主要板块和内在逻辑。

第一财经：作为促进商务区发展的综合性地方性法规，《条例》有哪些突破性的亮点？

刘平：《条例》的最大亮点是制度创新，把改革权利法治化。

《总体方案》严格意义上是改革授权，赋予虹桥国际中央商务区包括“一核”“两带”改革创新的权利。通过立法方式把国家授予的改革资源变成法律资源，一方面可以让社会更了解改革方案，更好实现改革目标；另一方面可以让改革制度变得具体化、可操作。

政府对人财物的服务保障政策，是“干货”。土地资源、财政资源、金融政策、人才政策如何落地，建设用地采取何种供地方式更直接有效，是否设立商务区专项发展资金，等等，需要中央相关部委授予地方权利。而这些服务保障，将构成商务区发展的最坚强后盾。

第二是国际化。《总体方案》将虹桥商务区升级为虹桥国际中央商务区，仔细推敲会发现，《条例》四大板块所有条款都以国际化、外向型内容为主。

第三是功能的拓展。商务区本身不承担长三角一体化发展平台的任务，管委会主动自我加压，拓展商务区功能，提出服务长三角一体化发展，“协调长三角各城市共同打造’虹桥国际会客厅’”。

第四个亮点是努力创出一些品牌，比如虹桥标准和虹桥开放指数。

《条例》第十七条指出，商务区管委会应当对标国际先进水平，按照智慧虹桥、绿色低碳、产城融合、风貌品质等要求，制定与之相适应的建设和管理规范。第三十九条指出，商务区管委会应当定期编制、发布反映金融与贸易便利化程度、区域贸易活跃度、会展活动影响力等的“虹桥开放指数”报告。

第十七条即虹桥标准，虹桥标准定位很高，是真正体现国际化水准的标准；虹桥开放指数反映商务区贸易经济活跃度。商务区发展除了平台建设之外，这些指标性制度的建设也很重要。政府可以基于这些标准，对相关业态作出准确预判。

虹桥标准和虹桥开放指数都是没有过先例的制度创新。在没有经验借鉴的情况下，管委会需要开动脑筋，一年内让这些目标落地。也就是说，一年后虹桥标准和虹桥开放指数必须发布。

这也是管委会的自我加压。虽然没有明确规定，但管委会自我要求，一年内《条例》提出的所有制度都要有配套制度落地，并且接受评估检验。

第一财经：《条例》出台过程中有什么难点？

刘平：跨区跨部门的资源统筹问题，是立法重点，也是难点。

虹桥国际中央商务区的发展，涉及虹桥国际中央商务区管委会（下称“管委会”），闵行、长宁、青浦、嘉定四个区政府，以及市政府多个部门，他们都有各自的权利和义务。管委会怎么统筹各委办局的资源，同时协调好四个区的发展，是立法过程中比较重要的任务。

例如编制商务区相关规划，包括商务区五年发展规划、国土空间规划和产业发展规划。管委会严格来讲不是一个部门，但又要统筹这三个规划。根据《条例》第四条，其中商务区产业发展规划由管委会制定，5年发展规划以管委会为主统筹，国土空间规划则由市规划资源部门和管委会共同统筹协调。

所以，《条例》不是给予管委会更多权力，而是要他们解决资源统筹问题。从最终结果看是好的，说明这些问题都已经协调好了。

第一财经：总体来看，《条例》的实施对商务区的发展，进而构建新发展格局有什么意义？

刘平：国家发展战略在上海通过法治化落地，是上海人大立法的一个基本思路和特点。上海国际金融中心建设、科技创新中心建设、临港新片区等都有各自的条例。

这次我们做得比较好的是，尽可能避免使用文件语言，尽可能将政策语言转化成法律语言，即“法言法语”。根据一二审的反馈信息来看，大家对《条例》的“法言法语”还是比较认可的。

此外，作为一部促进法，《条例》明确了政府“服务与保障”的内容，而没有像一般条例规定法律责任。

这也体现了地方立法的一大趋势。地方立法大致分为两类，一类是管制法，即“硬法”；另一类是促进法，即“软法”。前者给百姓设义务、给政府设权利；后者给政府设义务，给百姓设权利。他们分别规范了政府两大职能，维护公共秩序和提供公共产品和服务。过去传统观点认为“软法”不是法，但随着社会发展，人们对政府服务功能要求越来越高，这个观念在逐渐转变。《条例》就是通过给政府设置人财物等服务和保障义务，而不是规范人们的言行，从而尽可能为商务区各类主体创造良好的创业条件。