美国财政困局与拜登政府对华竞争战略前景

在经历了堪称新类型“世界大战”、长达三年的新冠疫情大流行强烈冲击下，不少国家的人民健康福祉、经济社会进步都因此而付出了重大代价。就美国来说，联邦债务由2020年初的22.72万亿美元（债务率为107%）增加到2022年末的30.82万亿美元（债务率为123%），增幅达三分之一以上。

在如此艰难的财政困境下，拜登政府在正式出台美国《国家安全战略》之外，仍强力推动国会通过了《减少通胀法》《跨党派基础设施法》和《2022年芯片与科学法案》等三大预算立法，决定在今后几年支出数万亿美元，支持国内产业投资、打击国际竞争对手，其核心目标是对华进行战略竞争，然而却美其名曰为了降低通货膨胀、重整国内基础设施、振兴美国芯片产业。究其实质，无外乎通过吸引并胁迫全球产业链、供应链和价值链向美国本土转移，实现奥巴马当局曾经提出的、必须在21世纪仍延续美国全球霸权的“宏愿”。目前三大立法虽已开始实施，但是落实预算立法的行政立法（CFR）有待逐步完成，立法所产生的潜在影响仍未全面显现。

美国智库认为，上述三大预算立法将产生三方面的主要影响，一是扩大美国经济的生产能力，二是增强美国对全球性冲击的抵御能力，三是所谓为工人和企业带来更大的公平。那么，拜登政府对华战略竞争的财政经济逻辑是什么，其对华战略竞争是否能够成功，我们如何全面看待、把握应对和施策重点，这些都是在后疫情阶段全面贯彻落实中央提出的统筹国内国际两个大局、以新安全格局保障新发展格局思想的内在要求，也是推动同步提升国防实力和经济实力目标的前提条件。

对华战略竞争已成两党共识

拜登政府确立了对华战略竞争的核心目标，并已在基础设施建设、气候问题和高技术等领域加以全面展开。国家安全战略是针对当前世界形势和国际环境，确定主要威胁，对挑战进行全面评估的最重要内容，国家安全战略还是制定大国应对安全问题的战略和策略的依据。因此当代大国进行国际国内治理，都非常强调国家战略的制订与展开，对此拜登政府极其娴熟、非常不吝惜投入。2021年美国民主党政府上台之初，即迅速出台了《过渡时期国家安全战略》，2022年10月则正式推出酝酿已久的《国家安全战略》，将未来的十年定位于关乎美国生死的“决定性十年”，明确了美国全球战略在当代的国际趋势大背景。拜登政府提出，美国必须维护现存的国际秩序、强化地缘政治和经济竞争、强化关键基础设施安全、加强供应链建设，必须实现对华展开战略竞争并能够取胜。

从上届共和党政府上台以降，美国对华战略竞争已成为共和、民主两党的共识和政策议程，在对华竞争策略上既做出了战略规划，又制定了财政投入预算，还出台了相关的立法措施，最终战略目标是维护美国全球霸权。

财政困难终将导致美国全球治理能力难以为继

拜登政府对华竞争的经济战略无益于全球增长、稳定和国际治理。当代国际政治经济学曾赋予美国所谓“小政府大社会”的表象，但在实质上，美国联邦政府才是确确实实的“大政府”，不但规模庞大、所管理的国际国内事务庞杂，关键是联邦财政支出巨大；但是美国联邦支出超出税收能力却表明了其治理能力不足。世界银行估计，2020年美国联邦政府支出9.82万亿美元，超过排名紧随其后的中国、印度和德国三国当年财政支出之和。由于美国联邦政府的财政收入主要来自个人所得税、社保税和医保税，以及很少的企业所得税等，债务融资成为联邦政府国家治理和管理全球相关事务的主要筹资手段。从现实逻辑上看，这种财政困难终将导致美国全球治理能力的难以为继，并拖累全球增长和稳定，从三年的新冠疫情所产生的财政金融影响看，这一趋势越来越明显。

而《减少通胀法》等三项预算支出将主要依靠债务手段融资。据粗略计算，拜登政府的三大预算立法要求最长在八年内支出约22530亿美元，分别用于基础设施建设、采取气候变化措施、振兴美国芯片产业、补贴社保体系和医保政策、削减赤字有关的举措等。为了使立法效能提升，拜登政府还大量使用了税收抵免办法，激励投资。这些举措不仅将大大减少税收收入，还将增加联邦财政成本和负担，而且一些政策主要针对美国企业的补贴本质，已遭到欧盟等的强烈反对。

美国联邦债务持续性剧增将产生多方面恶果。任何债务经济的影响都是多重的，但是以其主要影响指标来看，则主要包括对经济增长率、对利率和未来税率的影响。

首先，将造成长期经济增长乏力。2007~2009年爆发的美国经济“大衰退”，早已改变了该国经济长期增长的可持续性，联邦债务越来越沉重、拖累经济增长率是核心原因，而联邦财政征收能力的下降则是债务负担上升的技术原因。因此，随着美国联邦债务率持续上升，其经济增长将更加放缓，由此产生财政收入下降、债务融资比重增加、治理效能继续下降等问题，这是一个怪圈。

其次，债务不断增加将推高基础利率，并产生广泛冲击效应。利率是国民经济的基础杠杆，由于联邦债务规模急速上升，美国联储必须控制利率水平，才能使债务增长变缓，2022年多次加息即为明证。因为从债务经济管理的基本原理上看，只有保持利率处于最低水平，债务人借贷才能最经济并使财政安全可持续。长期以来，美国联储将全球基础利率控制在极低水平，其中降低巨额债务利息、延续联邦财政可持续性是主要动机。如果考虑通胀率的话，美元债务实际上早已是负利率了。在经历了2020年初开始的陡然下降并持续一年时间后，2021年美国全国乃至西方主要国家通胀率全面持续上升，并达到顶点约10%左右后稳定保持在6%以上，美国联储则完全不顾政学界认为此项策略将造成经济衰退的呼吁，除了连续大幅提高利率之外，并无其他应对策略。其背后的主要逻辑是财政赤字的急剧增加，而全球供应链受阻因素仅居其次。正是基于历史上和现实中通胀对于社会经济的现实和潜在的巨大影响，美国政府才出台了2022年《降低通胀法》。尽管该法增加了许许多多对抗中国的因素，但是其初衷就是解决通胀问题，而通胀的直接来源是赤字和债务急升，财政筹资成本上升、联邦基础利率的大幅波动上升，其中的核心因素又是联邦债务的急剧增加。

再次，联邦债务大幅急速增加将给美国的后代留下沉重负担。早已有专家指出，在可预见的将来，美国没有能力还清欠下的所有债务，因此发行永续债的观点在美国财政学界争论甚为激烈。2021年民主党政府上台以来，通过税收政策筹措财政收入和调节分配的措施有十余项之多，所反照的内在逻辑就是联邦债务长期负担直接影响财政的可持续性。其中在筹措财政收入方面，一是提出废除共和党时期的《减税与就业法》中针对年收入在40万美元以上人群的个人所得税减免；二是对年收入超过40万美元的纳税人，设定逐项扣除的上限为价值的28%；三是对于年收入超过100万美元的纳税人和纳税人在去世时仍然持有的应税资产，实施资本利得税，税率与普通收入相同；四是将企业所得税最高税率提高到28%，并对公司账面收入征收15%的最低税率(对支付给其他国家的税款进行抵免)；五是提高来自投资收益和商业活动的账户流报告要求，审计高收入纳税人、大型企业和遗产。六是改革国际税收体系，减少激励利润转移和离岸转移的税收优惠。七是提出取消所有化石燃料补贴。八是改革资本利得税制度，平衡劳动所得和资本所得的税收待遇，要求未实现的资本利得提前缴税，并消除让资本利得永久逃避所得税的漏洞。九是堵住高收入纳税人用来逃避所得税、遗产税和赠与税漏洞，包括附带权益优惠，取消收入最高人群的交换同类房地产优惠。十是修改税收规则以包括数字资产等。然而，这些税收措施所能够筹措的财政收入对于解决现时代美国联邦财政困境实属杯水车薪。

最后，美国联邦政府债信用下跌成为新的财政经济常态。据美国财政部资料，自2021年11月到2022年11月的一年内，在美国海外最大的前十位债权国中，净减少美联邦债券持有量的包括日本、中国、卢森堡、瑞士、爱尔兰和巴西六个国家，共减持联邦债券6059亿美元。

应对美国对华竞争战略是长期艰巨任务

美国既要正视对华进行战略竞争的财政经济能力的不足，更必须正视中国全方位崛起的现实。以气候问题相关产业为例，十多年来，中国高度重视环保和相关产业发展，在清洁能源方面的发展早已经超过了美国，各级政府激励生产和引导市场的措施，包括直接补贴、贷款担保、土地优惠或税收优惠政策，支持了太阳能、风能和电动汽车企业发展，产生了广泛的环境收益。中国支持制造业发展，包括地方政府的大力支持和吸引外资的措施，使清洁能源技术企业普遍受益，相关行业的供应链长足发展。以太阳能电池为例，据国际能源署(IEA)数据，太阳能电池作为太阳能电池板的关键部件，全球85%的产能位于中国，而北美只有0.6%。中国电动汽车电池行业同样占据全球主导地位，中国生产了全球四分之三的锂电池，并拥有70%的阴极产能和85%的阳极产能。这意味着，即使是在中国以外生产太阳能电池，也无法摆脱对中国投资制造的生产组件的严重依赖，美国的对华供应链脱钩策略将面临难题。

应对美国对华竞争战略将是中华民族伟大复兴之路上长期的艰巨任务。首先，实现民族复兴大业是一个伟大而长期过程，必须持之以恒、坚持不懈。其次，必须坚持长期规划，协调政策，持续投入，重点支持，推动环保等国际性先导产业发展，形成足以决定国际价格的能力。再次，要正视美国对华脱钩战略的“次生灾害”会在一定时期内深度发展，在美国上市的中概股甚至中国国内发展相关产业都会受到冲击。最后，必须重视通过可持续性国际投资布局，充分利用一带一路倡议沿线各国的产业梯度，有序推动中国标准、技术和制造产能转移，带动有关各国就业、造福各国人民，落实统筹国际国内两个大局、实现新发展格局的时代要求。

（作者系上海财经大学美国财政与经济研究所首席专家、所长）