区域均衡发展，要用好另类中心城市这个“刀刃”

1

过去，城市乃至县域的激烈竞争，是中国经济腾飞一个非常重要的原因。

但随着中国在世界经济版图的崛起壮大，国内城市参与国际产业竞争的程度也日益加深，更高层级的竞争需要更高能级的实力，国内邻近城市间的关系逐渐从单打独斗的竞争走向了分工协作、抱团发展的“竞合”，都市圈、城市带、城市群的概念相继变成了现实。

在区域经济一体化发展的浪潮里，那些等级位次高、经济能量强、辐射带动力度大的中心城市成了至关重要的主角。“以中心城市促进城市群发展”正成为新时期城镇化的指导原则。

但正如城市的量级有大小，中心城市的能级也存在不小差异。

最高能级的中心城市是国家中心城市，目前国家已确立九个，分别是：北京、上海、广州、重庆、天津、成都、武汉、郑州、西安。

这九个国家中心城市是我国城镇体系层级的“塔尖”城市。用中央文件的话来说，是“居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市”。

中国幅员辽阔、人口众多，在形成国家中心城市的同时，还存在一批区域中心城市，那些非国家中心城市的省会城市、计划单列市都是区域中心城市，比如济南、青岛、合肥、长沙、杭州、福州等。

作为第二能级的中心城市，它们往往拥有省级行政区域的政治、区位、资源、人口、经济优势，近些年集中力量做大做强的同时，也在反哺、联动周边临近城市，带动区域整体协同均衡发展。“合肥逆袭、安徽崛起”就是这样一个典型案例。

除此之外，我国还存在另一类区域中心城市，它们位于省级行政区划的边界、至少是两省交界处，且不毗邻国家中心城市和区域中心城市，虽然只是普通地级市，但经济体量尚可，尤其是在周边中小城市映衬下，也是其所在区域的发展极，有一定的区域辐射带动能力。考虑其特殊性，我们不妨将其定义为“另类中心城市”。

2

根据上述标准（位于省界，不毗邻前两类中心城市，GDP规模尚可，且高于任何周边城市），笔者筛选出了五个“另类中心城市”，分别是江苏徐州、浙江温州、陕西榆林、湖北宜昌和江西赣州。

- 江苏徐州：地处江苏、山东、河南、安徽四省接壤地区，毗邻江苏连云港、宿迁，安徽宿州、淮北、亳州，河南商丘，山东枣庄、临沂、济宁、菏泽。2022年徐州实现地区生产总值8457.84亿元，同比增长3.2%，增速分别快于全国、全省0.2和0.4个百分点。

- 浙江温州：地处浙江、福建两省交界处，毗邻浙江台州、丽水和福建宁德。2022年温州地区生产总值首次突破八千亿元大关，达到8029.8亿元，同比增长3.7%，增速分别高于全国、全省0.7、0.6个百分点。

- 陕西榆林：地处陕、甘、宁、蒙、晋五省区交界，东临黄河与山西省隔河相望，西连宁夏、甘肃，南接延安，北与鄂尔多斯相连。2022年榆林地区生产总值6543.65亿元，比上年增长5.6%，增速分别高于全国、全省2.6、1.3个百分点。

- 湖北宜昌：地处湖北、湖南两省交界处，东邻荆州市和荆门市，南抵湖南常德市，西接恩施土家族苗族自治州，北靠神农架林区和襄阳市。2022年宜昌地区生产总值5502.69亿元，实际增速5.5％，增速分别高于全国、全省2.5、1.2个百分点。

- 江西赣州：地处江西、福建、广东、湖南四省交界处，东接福建省三明市和龙岩市，南至广东省梅州市、河源市、韶关市，西靠湖南省郴州市，北连江西省吉安市和抚州市。2022年赣州地区生产总值4523.63亿元，按不变价格计算，比上年增长5.2%，增速分别高于全国、全省2.2、0.5个百分点。

不难看出，2022年这五个“另类中心城市”的GDP实际增速（剔除价格变动因素的实际产出水平）全部高于全国平均、全省平均，作为省界城市，这尤为难得。

复旦大学经济学院副教授兰小欢在《置身事内：中国政府与经济发展》一书中提到，我国经济发展有个现象：处在行政边界（尤其是省交界处）的地区，经济发展普遍比较落后。省级陆路交界线占国土面积的六分之一，但是在2012年592个国家扶贫开发工作重点县中，却有超过一半位于省交界处，贫困发生率远高于非边界县。

边界地区又被称作“三不管地带”，基础设施严重不足。20世纪八九十年代，省边界处的“断头路”并不罕见。即使到了2012年，路网交通中的“边界效应”（省界地区路网密度较低）依然存在，因为省级政府不会把有限的资源优先配置到边界地区。

从卫星视角的城市夜景灯光图也可以看出，绝大部分省与省边界处的亮度是显著低于省中心的。

所以，位于资源投入严重不足、经济相对落后的省界接壤地区，能有相对大一些的经济体量、快一些的经济增速，自然而然地就会成为省界接壤区域的中心城市。

3

《全国城镇体系规划》曾明确提出，鼓励有条件的城市发展成为区域性中心城市。

本文所提出的“另类中心城市”，就是国家最应该鼓励和扶持的区域性中心城市。

中央一直在提均衡发展、共同富裕，致力于消除发展不平衡、不充分的矛盾，而事实上，受制于地区之间的藩篱和政策壁垒，省际交界地区一直是区域协调发展中矛盾和问题比较突出的地区，是区域经济社会发展的“洼地”。2018年，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，要加强省际交界地区合作。

省际交界地区成为发展“洼地”，除了行政边界导致的“切边效应”（行政边界两侧经济区域的资源要素分配制度差异较大，造成市场分割，导致无法形成统一市场开展分工协作、发挥各自比较优势），还有一个重要原因是缺乏带动能力强的中心城市。

同样是在省界上，苏州就被上海带动起来，成为中国最牛地级市；滁州被南京带动起来，成为过去十年进步最快的地级市。

随着包括户籍制度在内的多项制度改革、各地营商环境内卷式优化，国内生产要素逐渐趋于自由流动，行政边界导致的“切边效应”在逐渐弱化，在这样的大形势下，推动省界“洼地”隆起的关键因素指向了“另类中心城市”的带动作用。

千山立仞，必有主峰。主峰强，千山不弱。

现在的问题是，这些省际边界地区的“另类中心城市”并不强，还没有到“辐射带动”阶段，尚处于“强自身”发展时期。

最强的徐州，也不足万亿GDP，更何况要带动周边那么多中小城市。小引擎拖不动大列车。

另外，对于省际边界城市的资源投入，各省其实都想搭对方便车，博弈的结果就是都不真心投入，这种情况下，中央直接给予政策、注入资源是破局之道。

而好钢要用在刀刃上，“另类中心城市”就是这个“刀刃”，直接扶持这些中心城市就是最优解。扶持一个中心城市，相当于发挥四两拨千斤的“杠杆效应”，扶持了一个区域。

国家不妨在这五座城市里选取一两座作为试点，先在省界接壤处，用“有形之手”集中力量和资源培育一个强有力的区域中心城市，然后借助“无形之手”的力量，发挥中心城市的辐射带动作用，打造一个统一市场、分工协作、高效联动、富有活力和竞争力的跨省都市圈、城市群，从而实现更大层面的区域均衡协同发展。

期待——核心子落，满盘棋活。

（本文由上海交通大学安泰经济与管理学院教授、上海全球城市研究院学术委员会主席陈宪指导）

第一财经获授权转载自微信公众号“秦朔朋友圈”。