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周小川谈养老金改革:不要回避困难,不要以为还可以拖延

第一财经 2023-02-28 11:39:54 听新闻

作者:周小川    责编:任绍敏

我们考虑到现实条件和理性假设之间的差距,更需要针对不同情况制定不同办法,要避免简单的单一化,要算总账。

近年来,在党中央国务院的高度重视和有力推进之下,我国在养老金政策体制和具体管理方面有了新的举措、新的进展,特别是去年推出了个人养老金制度,这也向研究界、学术界提出了很多新的问题。我个人也愿意就一些初步的意见和大家进行交流。

激励机制有待加强

在个人养老金政策制度安排之下,大家都有所行动、有所进展,同时也希望能够有更强有力的激励机制。

在讨论激励机制的时候,我先介绍一个理性假设。所谓理性假设,就是我们假设这个激励工作主要面向未来要退休的人,他们会根据现有的数据和政策,对自己的终身财务进行一个比较理性的估算。由此可以了解到,未来政府安排的统筹养老金大概有多少?是否还有缺口?缺口是否可以通过个人积累解决?

中国一个现实情况是人口多,同时养老金覆盖面不断扩大。总体来讲,由于老龄化,养老金资金池很容易有缺口。这种情况下,国家统筹安排的养老金是“保基本”,不会太高。或者说,比较大的养老金缺口会在较大程度上依靠个人养老金加以补充。

如果基本的测算条件没有跟未来的退休者交代清楚,在过去体制的惯性下,他们会觉得,反正退休以后国家都管了,何必再搞一些个人预筹?企业也会觉得,何必再为职工操这份心?因此,为了给理性的个人养老金管理提供一个好的测算条件,要把这些事情说清楚。

理性估计的一个基础,是目前国际上提出的LFS(Lifetime Financial Security)概念——全生命周期的财务保障。按照这个概念测算,在不同的平均预期寿命条件下,退休以后的收入水平大约占退休前收入的70%、80%。对于给未来退休者的测算条件,我们在公众沟通方面做得还是不够;我们讨论的激励机制,还存在一定缺陷。

从社会上的讨论来看,我们新推出的制度是好的,但激励机制偏弱。这其中有两个问题可以讨论:

第一,个人所得税制度还存在一定缺陷,有太大比重在不交个人所得税的范畴内。其实这是可以改变的,当然这不是一日之功。绝大多数人都需要交税,但由于各种因素,比如人口、家庭负担、养老金等,再采取扣除或退还的办法,这方面还需做出改进。

第二,我们忽略了一个激励机制。在很多国家的个人账户养老金计划中,个人和企业是混合缴纳的,绝大多数是同比例,例如个人缴纳8%、企业或者雇主缴纳另外8%加以配合。从职工角度看,人们总觉得自己缴了8%之后,个人账户总额立刻翻了一倍,这种激励作用是很大的。

从企业成本角度看,还有很多值得讨论的内容。原则上,羊毛还是出在羊身上,并不是雇主从自己口袋里掏出一部分钱给雇员用作个人养老金预筹,而是一种制度安排,这种制度安排会显现出激励作用。

为什么说这个激励机制在中国没有显示出作用呢?很大程度上是因为,企业缴纳的社会保障费用已经用于现收现付了,这笔钱已经用掉了。这跟制度转轨存在的缺口有关系。我国企业缴纳的数量并不少,不是8%,而是16%,前几年是20%。20%的缴纳水平使得企业成本负担过重,影响了企业的竞争力,后来下调到16%,这也是个相当高的水平。

现实条件和理性假设存在差距

现实条件和理性假设是有差异的,差异主要有三个方面:

第一,群体差异。在中国,群体差异可能比在其他经济体更加突出。新中国成立以来开始施行养老制度,国家机关、事业单位是一种类别,企业职工、国有企业是一种情况,大集体、小集体各不一样,后来有了私人企业,也是另外一种安排。

中国农民的基数较大,农民基本上没有养老保障安排。后来又有说法——土地就是农民的保障——但这个说法并没有被完全明确为政策安排。因此,也必须考虑到这些群体差别。

即便人们是理性的,但如果处于不同的群体,对未来的测算也会很不一样,很难用一个简单化的理性假设覆盖各种情况。

第二,代际差异。由于改革转轨中的制度安排变化很多,已经退休的老年人、年轻人、刚刚工作的人,其理性程度和他们测算的基础也有很大差异。

第三,人不会都是理性的。养老金是一个未来的问题,有些人考虑较少,到中老年、快退休的时候才考虑较多,这方面的个体差异也比较大。

也就是说,我们设置养老金计划,是希望未来的退休人群能够理性考虑,同时对国家统筹计划、企业计划做出更好的配合性响应。但现实和假设是有差距的,所以必须区别对待各种情况来加强对公众的沟通,通过这种沟通,让体制的好处更好地得以落实。

如果忽视这些差别而想要大家退休以后都采取同样的安排,这是不太现实的。同时,如果想要统一,也涉及现有非货币化的各种激励机制,如果这些机制不立即生效,也会产生很大问题。

从宏观测算上来讲,也是这样。以未来均等统筹进行测算,简单进行拉平,按照现有财务体制以及老龄化趋势、体制转轨需要加大覆盖面的趋势来看,未来统筹养老的水平是比较基本的,或者说国家统筹的养老金比较低,需要个人账户养老金加以支持配合,才能使养老保障达到更满意的水平。

当然也有人认为,车到山前必有路,到那时候,可以延长退休年龄,也可以提高企业的缴纳比例。

虽然延长退休年龄是有空间的,但不是想延长多少年就可以延长多少年,这涉及平均健康水平和老年人的生产力,企业也会在成本方面有所考虑。

企业的缴纳比例也不是可以随意调整的,之所以将企业社保供款从20%降至16%,是因为与企业竞争力相较,企业财务成本负担过重。应该说,个人8%+企业8%这一缴纳比例,处于中位数水平,企业缴纳20%太高了,即便是16%,在全球来看也是非常高的水平,而且这个16%不能计到职工的个人账户,就没起到对职工劳动报酬的激励作用,这些都会影响企业竞争力。由此来看,上述观点对企业竞争力的考虑也是不够的。

针对不同情况制定不同办法

我们考虑到现实条件和理性假设之间的差距,更需要针对不同情况制定不同办法,要避免简单的单一化,要算总账,有很多工作要做。

有很多差异,来源于经济体制转轨。经济体制转轨之前,工资占的比例不太高,有住房、医疗、养老保障,还有其他一些内容,存在着一种收入和成本关系的扭曲。价格、成本、收入之间存在一种扭曲,是一种不真实的关系。

因此,改革过程也不可能推得太快,到目前为止,仍遗留了不少问题。如何让未来的退休人群形成合理的预期、对退休做出合理的计划,还要和整个改革转轨结合在一起研究。总的来讲,劳动报酬应该和生产力挂钩,应该在这个基础上设计政策。

我们再回到企业养老保障供款,这部分钱去哪儿了?刚才说现收现付——由于老龄化,由于转轨形成的养老金缺口,这部分钱主要用于现收现付,其中20%或16%是由企业供款。但这并不是初衷。

从过去的计划经济色彩的养老制度安排,到十四届三中全会初步提出“三支柱”养老,那时候提出社会统筹、个人账户、商业性保险,有了“三支柱”的初步概念。后来有一些试点,最开始的试点是8%+8%,即个人缴8%、企业缴8%。企业的8%,理论上应该进个人账户,后来因为企业还需缴纳养老统筹现收现付的部分,8%+8%有点额外的负担,后来在很多省份又有所降低。同时企业供款的部分,有很多都被用于现收现付了,因此实际上形成的制度跟初衷是不相符的,等于是一种被迫挪用的概念。

这能不能被校正回来?如果认为当前激励机制不够,希望加强激励机制,能不能把企业供款的部分改回来,作为个人账户的供款?也不是不可能,国际上有很多这方面的讨论。

总之,对于现收现付这部分缺口由什么填补的问题,大致上有两种方案。一种方案是企业配合个人养老金计划供款的部分是虚的,也就是名义账户——记上账,但没有实钱。财富管理方面,也没有真的钱可以用于投资。但它是一个渐变过程,从最开始的空账,名义账户逐渐会被做实,未来还是有希望的。这个过程中,资金回报率基本上按照国债回报率进行测算。

另一种方案,中国二十年以前就开始讨论,是否能够把一部分国有资产,特别是上市公司的国有股权,还原为养老金。后来也出现过一些制度方面的尝试,虽然步子比较小、问题比较多,但还是应该作为一个题目继续研究,这个题目还是有相当程度的可行性的。

由于中国企业养老金部分用于现收现付,时间长了以后,形成的“三支柱”概念跟国际上“三支柱”概念是有差别的。我们的一支柱是政府安排的,二支柱是企业安排的,三支柱是个人的、商业性的,这和国际普遍情况有所差别,世行和OECD用的“三支柱”,和后来为了细化说的“四支柱”“五支柱”概念有差别。

为什么要参照国际“三支柱”定义?养老金制度是一个长期的事情,中国几十年、一百年一个周期才能得出实践经验,而在没有及时反馈的情况下,国际经验变得比较重要。我们做的事到底对不对、好不好、还应该如何改进,在很大程度上可以进行国际比较,最好与国际上的定义有一致性或相接近。

总之,养老金方面还有许多问题,个人意见有五个:

第一,不要回避难题。

第二,不要认为这个问题很长期,还有很多拖延的机会,以后再做选择会更艰难。

第三,要注意治本,不要只治标,至少治标治本相结合;不要身体有病不去治病,以为止疼药多吃一点就解决问题了。

第四,我们养老金的研究任务和挑战巨大。中国的基础并不好,人口多、老龄化特别严重,再加上制度转轨,养老金缺口可能更大一些。

第五,我国的养老金预筹资金,从总数上看,有好几万亿元,不是个小数。但从国际上看,如果把各国GDP作为一个参照系来看,多数国家预筹养老金的总量约为GDP的50%~100%,有的国家超过100%,中国比例较低,约在10%以下,有人说6%,也有人说2%~3%。

这些都说明,我们现有基础并不太好,未来挑战是很大的,还是需要高度重视、深入研究、客观研究,一定要更好地应对老龄化、体制转轨和未来的养老问题,真正实现高质量发展。

(作者系博鳌亚洲论坛副理事长、第十二届全国政协副主席、中国人民银行原行长)

第一财经获授权转载自微信公众号中国金融四十人论坛,本文系作者225日在第五届全球财富管理论坛——经济重构中的财富管理态势上分享的观点,有删节。

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