读懂《政府工作报告》

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又到了一年一度的两会时期。今天跟大家分享一下，我是怎么看《政府工作报告》的。

学习任何一个政策文件或报告，都要注意这个文件出台的背景。搞清楚了背景，就能知道政府想解决的问题。

看今年的《政府工作报告》，我们要注意三个背景。

第一个是经济背景。

经济背景就是，在2023年初，中国经济仍然面临着巨大的下行压力。在2021年底的时候，全国中央经济工作会议对2022年的形势判断是三重压力，也就是“供给冲击，需求收缩，预期转弱”。按说这对中国经济形势的判断已经很严峻了，没想到进入2022年，又出现了更大的冲击，比如俄乌战争、疫情扰动等。从政策来看，其实中国政府在2022年临时出台了很多稳增长的政策，这才把全年的GDP增速稳在3%。可是，考虑到中国的经济增长潜力，3%是一个相当低的增速水平。所以，从经济背景来看，就能明白，2023年，稳增长是政府的重点目标。

第二个是政治背景。

政治背景就是， “2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年”。2022年，党的二十大胜利召开，围绕许多重大方向、关键领域都做了非常深入且明确的方向性指示。许多重要改革可能要正式破题，比如国家安全、科技自主、促进创新等。我曾经讲过“政策四部曲”，第一步就是发指令。当指令发出的时候，我们就要把这些新的议题记下来，观察它们的动向。由于这些议题都是开创性的，都要在实践中摸索，所以势必还会有很多试点、细则，在执行中也可能会有不断的调整。所以，从政治背景来看，稳增长并不是政府的唯一目标，有些政策仍然会看似对经济增长不利，但着眼点是从长远出发，调整经济结构。再换一句话说，那些符合调结构的稳增长政策才具有可持续性。

第三个是文件背景。

所有的文件都不是凭空而来的，它一定跟前面、后面的文件有联系。就《政府工作报告》来说，它是每年承前启后的文件。

“前”就是上一年年底发布的中央经济工作会议通稿。通稿里会给出对下一年经济形势的基本判断和大的政策方向。“后”就是接下来，各政府职能部门要根据《政府工作报告》的要求，具体落实对应的工作任务。从文件背景来看，想了解《政府工作报告》，就要关注其前面和后面的文件。从预判未来经济形势的角度来说，中央经济工作会议通稿比《政府工作报告》更具前瞻性。从结合实际工作的角度来说，各政府职能部门的报告更具可操作性。我在江浙一带调研的时候了解到，有些民营企业家到了年底，就自发地组织起来学习中央经济工作会议的报告，学得非常认真。他们很聪明，知道那里面有政策金矿。

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了解了背景，再回过头来读报告。你还要熟悉一下公文的基本格式。

一般来说，《政府工作报告》共三个部分。第一部分是回顾过去，第二部分是对当前国内外形势判断并提出主要目标，第三部分重点讲接下来具体会怎么干。这个结构安排每年都一样，而且不光是《政府工作报告》，像二十大报告这样更重要的文件，结构也差不太多。

今年的《政府工作报告》有些特殊，只有两部分，第一部分是对过去五年的回顾，第二部分是对今年政府工作的建议，所以形势判断都在建议部分里了。之所以用的是“建议”，是因为上一届政府班子谢幕，所以对今年的政策决策只是“建议”，不是指导。

如果从回顾过去、判断局势和政策主张这三个部分来看，你觉得哪个部分最重要？

很多人觉得政策主张是最重要的，毕竟写的都是具体的政策方向。但我要告诉你，判断局势这个部分才是最重要的。

为什么呢？这就跟打仗一样，没有作战计划不行，但一旦打起仗来，就没办法严格地执行作战计划了。战场上的局势瞬息万变，敌人可不会配合你制定好的作战计划。同样，在经济工作中，形势变了，政策就会跟着变，政府不会完全拘泥于年初制定的工作计划。

但从判断局势这个部分，能看出政府最关心的事情，也就能看清楚政府的目标。政策是手段，最终要达到的那个目标才是最关键的。什么时候出什么政策，用什么手段，都要根据形势来决定。

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今年《政府工作报告》对当前形势的判断，有三点值得重视。

一是对外部环境的判断。今年除了强调世界经济和贸易增长动能减弱之外，还强调了“外部打压遏制不断上升”。这让我们想到了2018年的时候，中美贸易摩擦不断升级的情况。这个判断告诉我们，我们正在进入一个地缘政治风险的高发期，外部形势的恶化可能会比预想得更差，所以，如果说有比稳增长更重要的目标，可能就是保安全。

二是对当前宏观经济的判断依然是总需求不足。既然是总需求不足，那从宏观经济学的角度来看，其实政策的选择就比较简单了，无非扩张性的货币政策和扩张性的财政政策。但坦率地说，宏观经济决策部门一直对刺激经济增长这件事情比较纠结，总是担心经济过热，而且一旦看见经济回暖，就迫不及待地收回刺激政策。医生会告诉你，吃药总是要吃完一个疗程的，哪怕症状有所缓解，也要坚持把药吃完。经济政策也是一个道理。

三是在形势判断中点明了很多具体的风险，包括房地产风险、中小金融机构风险、基层财政收支风险等。这可能是宏观经济决策部门对刺激经济增长有所保留的原因。他们担心这些潜在的经济风险会对宏观经济稳定运行构成威胁。怎么说呢？最近仙逝的经济学泰斗厉以宁老师打过一个比方，经济运行就像骑自行车，骑起来自行车才不会倒，慢下来就控制不了方向，反而容易倒在地上。这些潜在的经济风险，大多是要在增长的过程中解决的，要是想把经济增长停下来，先解决这些问题，只能让这些问题更棘手。

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咱们再看具体的政策表述。

事实上，大部分政策的表述跟去年底的中央经济工作会议公报的内容几乎保持一致。所以，要观察今年的政策还不能太着急，我们得再继续等等。

接下来，我给你推荐两个最有意思的看点：

一是接下来的新总理答记者问，这个是需要好好学习、细细揣摩的；

二是开完大会之后，各部委出的具体文件。这个看似繁琐，但细节很重要，也值得认真推敲。

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最后，回答一下有的朋友问的问题：怎么理解今年的经济增速目标？《政府工作报告》给出的GDP增速目标是5%，比市场预期要低。这是咋回事？是不是政府不想刺激经济增长了？

这个目标低不低呢？确实很低。我觉得今年中国经济增长达到6%以上都是很正常的。那为什么要定在5%呢？这个我们还得结合其他数据来看。

《政府工作报告》还指出，今年的城镇新增就业目标变成了1200万。按照过去的经验，每一个点的GDP增速大约能拉动200万人的就业。如果从新增就业目标反推增速目标，就意味着需要6%的经济增速才能够完成就业目标。所以说，增长目标和就业目标其实是对不上的。那意味着什么？我的猜测是，这个5%的增长目标就是个保底，重点是让新政府有更大的自主灵活性，给新政府更多的发挥空间。

当然，也不排除有另一种可能性，就是外部形势进一步恶化，那重要的就不是经济增长目标了，重要的是安全。在这个充满了不确定性的年代，我们还不得不去思考看起来不可能发生的事情，这才是真正的底线思维。

（作者为上海交通大学中国发展研究院院长）