今年专项债额度新增3.8万亿，中小银行专项债发行或加量

政府工作报告新鲜出炉，金融风险防范和化解备受关注，中小银行仍是一大焦点。

过去3年，作为地方弱资质银行补充资本的重要支持方式，中小银行专项债平均占专项债总额度5%左右，整体发行进展已经过半。2023年，专项债新增额度为3.8万亿元，叠加前期结余可用额度，略高于去年实际发行额度。从各地2023年财政预算报告来看，使用中小银行专项债支持中小银行防范化解风险是重点工作之一。

光大证券金融业首席分析师王一峰对记者表示，预计今年专项债补充中小银行资本金会明显加量。此外，并购重组等中小银行改革步伐也会加速。

中小银行专项债或加量

在财政政策方面，专项债一直是各地的关注重点。2023年政府工作报告提到，今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元。

相比用于重大基建等项目建设的专项债，中小银行专项债是专项债中的“特殊品种”，源于2020年。当年7月国务院常务会议上提出，在2020年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转债等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力。

央行2021年9月发布的《中国金融稳定报告（2021）》显示，2020年财政部安排了2000亿元新增专项债额度计划，支持20个地区的中小银行补充资本；2021年财政部发布的财政政策执行情况报告显示，当年用于项目建设之外的新增专项债额度为1500亿元；财政部《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》显示，项目建设之外专项债额度为2000亿元。

这与央行近期在《2022年第四季度中国货币政策执行报告》中披露的“2020~2022年新增5500亿元地方政府专项债券，专项用于补充中小银行资本金”一致。按照近3年（3.75万亿元、3.65万亿元、3.65万亿元）专项债总新增额度计算，中小银行专项债每年占比约为5.3%、4.1%、5.5%。

从发行进度来看，记者据公开信息不完全统计，近3年中小银行专项债已至少累计发行2770亿元，期限以10年期为主，利率普遍在2.86%～3.65%之间。其中，2021年发行量最大，接近1600亿元。

去年银保监会相关部门负责人曾表示，当年上半年，经国务院批准，已向辽宁、甘肃、河南、大连四省（市）分配了1030亿元专项债额度，预计到8月底，将完成全部3200亿元额度的分配工作。中诚信国际研报分析，考虑到2022年全年中小银行专项债仅发行630亿元，剩余2570亿元或在今年发行。

聚焦2023年，专项债拟安排额度高于2022年的3.65万亿元，不过在去年四季度政策部署盘活地方2019年以来结存的5000亿元专项债限额的情况下，2022年新增专项债实际发行4.03亿元，还有1200亿元结余，加上中小银行专项债目前还有约2570亿元待发行，今年专项债总可用额度约为4.17万亿元。

有机构分析，今年政府工作报告将金融风险的防范和化解放在较高位置，加上前期结余较多，预计专项债发行安排会增加。王一峰表示，目前存量高风险机构呈现区域集中特点，东北、西北、环京等弱资质地区金融机构经营压力较大，资本和减值准备不足以有效抵御风险，内在问题是金融生态分化进一步加深带来的负向循环压力，部分中小银行可能需要系统性救助安排，预计后续化险举措中将继续较大规模增加地方政府专项债补充中小银行资本金。

各地进展如何

与用于项目建设的专项债多数投向财政实力强的发达地区不同，中小银行专项债额度分配居前省份多位于中西部地区，其中发行规模靠前的主要有辽宁省、甘肃省、河南省、内蒙古、山西省、吉林省、黑龙江省等，其中发行规模在300亿元以上的只有三省。

中诚信国际在《中国地方政府债券发展报告（2022）》中指出，中小银行专项债额度分配与地区经济、财政实力关系弱，更注重当地中小银行实际经营状况、风险水平及注资需求等因素。其中在去年，共有辽宁、甘肃、大连、河南4地发行630亿元专项债，用于补充中小银行资本金。

今年以来，披露中小银行专项债进展的主要也是上述省份。就在2月27日，大连市财政局披露，2023年大连市政府支持中小银行专项债券（一期）完成招标，总规模40亿元，发行期限10年，票面利率3.07%，由大连市财政局以转股协议存款的方式存入大连银行，用于补充大连银行资本金。

除以转股协议存款的方式为中小银行注资外，还包括直接或间接入股注资。记者注意到，就在2月初，辽宁省财政厅调整了去年发行的一笔135亿元中小银行专项债的注资方式，由通过辽宁金控间接入股5家银行，调整为营口银行、葫芦岛银行由辽宁省财政厅将专项债资金转贷给当地财政局，当地财政局委托辽宁金控入股，另外三家丹东银行、阜新银行、朝阳银行则由当地财政局通过转股协议存款注入相应银行。

相比之下，转股协议存款的方式相当于购买中小银行发行的资本补充债券，能够补充银行的其他一级资本，转股之后变为核心一级资本，主要偿债来源为用款银行的贷款利息、金融机构往来收入、手续费、佣金、其他收入等；间接入股一般是财政部门发行专项债后，通过地方金控平台向中小银行注资，补充中小银行核心一级资本，偿债资金来源上以股利分红以及股权转让所得为主，该模式往往对国资平台的要求较高。

记者注意到，今年包括江西、陕西在内的多地财政预算报告中，均提到支持中小银行防范化解风险。其中，江西省财政厅将“健全防范化解地方中小银行风险定期调度协商机制”纳入2023年财政工作重点；陕西省财政厅则表示，2023年要加强政府专项债券补充中小银行资本投后管理。

另外，业内对于接下来山东省发行专项债支持中小银行的预期也有所升温。继国务院、财政部发文支持山东化债之后，银保监会在2月20日针对山东发布《银行业保险业贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉实施意见银保监办发〔2023〕11号》，其中提出支持开展山东中小法人银行风险资产清收处置攻坚行动，用好地方政府发行专项债补充中小银行资本政策。

华福证券报告指出，山东省内尾部城投债规模居全国首位且风险持续加剧，进而通过银行贷款、债券投资等方面传导至当地城、农商行，会严重影响当地银行资产质量，当地中小银行二级资本债不赎回案例频发，预计2023年山东省有望在专项债上发力，以支持省内中小银行资本补充。

随着农信系统改革推进并不断深化，专项债对于农信系统支持也有加强趋势。去年，甘肃成为首个将中小银行专项债用于补充省联社资本的省份。

还要深化金融体制改革

尽管专项债对于融资渠道匮乏的中小银行来说资本补充效果明显，但标普指出，因为各银行自身情况以及补充方式不同，专项债发行对于银行的资本补充效果差异较大。

化解风险仍离不开改革，从根本上提高中小银行的造血能力。有业内人士对记者表示，即使是专项债补充资本，对于经营已经较为困难的中小银行来说，国资平台注资可能本身也带有风险处置含义，注资的同时往往伴随着体制机制的改革，以实现银行股权、治理和经营管理能力的优化。

政府工作报告在回顾过去五年工作成绩时，提到了“平稳化解高风险中小金融机构风险”；在谈到当前困难挑战时，提到“一些中小金融机构风险暴露”。相较于往年，今年的政府工作报告将“有效防范化解重大经济金融风险”部分作为2023年的第五项工作任务，并新提出要“深化金融体制改革”，在系统性风险之前，强调防止形成区域性风险。

“这表明化解金融风险是和金融体制改革相结合。针对一些金融机构，特别是中小金融机构的风险暴露，将通过深化改革有效防范化解金融风险，提升金融服务实体经济能力。”中泰证券研究所所长戴志锋在报告中分析。

王一峰认为，接下来中小银行的并购重组、“肥瘦搭配”等改革也会有所增加，政策上会进一步压实地方政府主体责任，强化省级统筹。

招联金融首席研究员董希淼也指出，区域性金融风险，一方面来自地方政府债务风险，一方面是中小金融机构特别是中小银行风险，两种风险错综交织、互相影响。2023年中央一号文件提出，“加快农村信用社改革化险，推动村镇银行结构性重组”。他预计，2023年农信社改革将全面实施，城商行、村镇银行将加快重组合并，村镇银行数量将明显减少。