美国硅谷银行破产及美联储救助措施评析

2023年3月12日，继美国加利福尼亚州的硅谷银行倒闭两日后，美国财政部、美联储和美国联邦存款保险公司（FDIC）发布联合声明，通过创设新的银行定期融资计划（BTFP）稳定银行体系、保护储户存款，以及为经济持续提供信贷和流动性，并对包括已破产的硅谷银行（SVB）和纽约签名银行（SBNY）在内的所有银行存款人进行全额兑付。银行定期融资计划（BTFP）是美联储实施的创新救助贷款工具，贷款对象包括银行、储蓄协会、信用合作社和其他合格的存款机构，贷款期限为一年以内，定期贷款利率为一年期隔夜指数掉期利率加10个基点。目前该利率为4.83%，高于同期美联储基金目标利率8至33个基点。同时，该工具要求存款机构将美国国债、机构债务和抵押贷款支持证券以及其他合格资产作为抵押，并按票面价值对抵押品进行估值。同时，存款机构也可以通过贴现窗口进行合格资产抵押来获得流动性，贴现窗口也将采用票面价值对抵押品进行估值。经财政部部长耶伦批准，财政部将最多从外汇稳定基金中拨出250亿美元以支持BTFP。但美联储预计不会动用这些支持资金。

面对始料未及的银行破产风波，美国总统拜登于13日发表讲话，呼吁重启《多德-弗兰克法案》。银行定期融资计划（BTFP）则秉承了《多德-弗兰克法案》全面保护消费者的合法权益，禁止使用纳税人资金救市，以及允许金融机构进行拆分等核心精神，呈现出以下三方面的时代特点：

第一，全面保护储户合法权益。联合声明中明确表示，BTFP的核心目的是支持存款机构全额满足储户提款要求，而破产银行高层管理人员、银行股东和无担保债券持有人并不在BTFP保护之列。正如美国财政部部长耶伦在“面向全国”（Facethe Nation）节目中说的那样：“我们不会再像之前金融危机那样救助银行投资者和银行家们，现在进行的改革意味着我们不能再这样做。但我们真正关心的是保证储户的利益。”反观硅谷银行和纽约签名银行倒闭原因，除不当的抛售资产外，还与美国持续激进加息带来的债券价格下跌、融资成本增加、科技创新行业低迷所导致的科创企业存款流失密切相关。公众羊群效应导致的十年间最大的挤兑则进一步切断了银行的现金流。硅谷银行挤兑规模高达420亿美元，使其3月9日的现金余额缩水为-9.58亿美元；纽约签名银行挤兑规模则为100亿美元。美国当局认为银行管理层和股东必须为错误的投资经营决策承担责任。政府的主要职责则是保护储户的利益，这也是保证企业、家庭等实体经济稳定，减少挤兑以维持金融稳定，以及避免经济萧条的关键。正如在新冠肺炎疫情期间出台《CARES法案》的初衷一样，美国当局日益认清了实体经济对国家发展和稳定的重要性，并尝试通过破产清算和接管并购来切断金融机构逐利行为对整个经济系统所带来的风险传导机制。

第二，绝不使用纳税人资金救市。BTFP允许存款机构通过向美联储或FDIC抵押合格资产获得流动性，并承诺纳税人不需要为救助破产银行支付任何成本。实际上，破产银行的股东股权和账面资产在清算之后支付给储户和债权人，剩余部分由FDIC进行补充。与2020年美国推出的无上限量化宽松政策不同的是，BTFP严格控制救助资金来源，释放出了明确的不依靠增发货币无底线救助银行的信号，也一定程度降低了公众为银行风险和通胀买单的担忧。

第三，通过调整救助工具利率引导存款机构选择。根据美联储14日披露数据，BTFP的利率为4.83%，比同期贴现窗口中一级信贷利率高8个基点，但比次级信贷利率低42个基点。这说明需要流动性支持的存款机构会优先选择成本更低的贴现窗口一级信贷工具，其次将BTFP作为补充。此外联合声明中明确表示，存款机构不论是通过BTFP工具或贴现窗口工具进行抵押融资时，都需要按票面价值而不是贴现窗口价值对资产进行估值，这在一定程度上提高了银行获得BTFP贷款的成本。票面价值由市场供求关系决定，是基于市场利率进行贴现。而贴现窗口价值则由央行规定的贴现率决定，且贴现率通常低于市场利率。根据债券定价公式，以票面价值进行估值所得到的贷款额更低，这也是美联储变相引导存款机构将BTFP作为补充的一种措施。此外，声明还强调存款机构可以从贴现窗口获得流动性，其保证金要求与BTFP相同，以进一步增加贴现窗口的可贷价值。美联储希望通过这一方法将银行流动性需求适度引向贴现窗口，而让BTFP工具更多面向流动性急缺的存款机构。

美国当局为应对这次银行破产风波所推出的创新救助措施对我国也具有一定的启示意义和反思。首先，我国对银行的救助模式应注重明确边界，兼顾救助成本的优化。以往，我国在救助商业银行时不太理想的是投入了较多的公共资源与市场资源。美国目前采取的BTFP工具与我国抵押补充贷款（PSL）的模式较为相似，因此我国可以进一步探索抵押补充贷款作为银行救助工具的可能性，通过银行提供优质抵押资产获取流动性补充，防范因现金流断裂引发的银行风险。

其次，金融风险预警机制仍需进一步完善。虽然美国采用了压力测试等一系列金融监管措施，但仍无法有效捕捉到银行存在潜在危险的投资行为。在我国，二十大报告就明确指出，要“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。目前我国银行风险评级体系仅以年度为周期对商业银行的风险情况进行评估，缺少及时识别风险的机制，对风险的前瞻性不足。有必要建立具有时变性的风险预警指标体系、缩短商业银行风险评估周期。

最后，有必要建立差异化的银行风险处置机制。我国商业银行在资产结构、经营能力和治理能力方面存在较大差异，但目前我国对银行的风险处置办法仍较为宽泛，2021年银保监会发布的《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》中并未明确针对不同种类商业银行和农村信用合作社等机构采取的具体差异化恢复和处置方法。我国有必要进一步完善对不同类型银行风险处置的分类标准、风险评估机制以及处置措施，通过细化标准为银行提供具象化的风险应对措施。（范小云系南开大学金融学院常务副院长；张靖佳系南开大学APEC研究中心副研究员）